中国在新疆所作所为算不算得上“种族灭绝”?

新疆人权议题在过去一年来成为国际关注的焦点,美国前国务卿蓬佩奥在卸任前发布声明,认定中共在新疆对维吾尔穆斯林犯下种族灭绝的罪刑,是全球第一个如此宣称的政府单位。而拜登政府上任之后,新任国务卿布林肯也在听证会当中持续做此认定,并且在最新的人权报告当中也用了种族灭绝一词。

除了美国之外,随后也有两个国家做出此认定,分别是加拿大国会,以及荷兰国会比较委婉地通过决议案称“有种族灭绝情事在新疆发生”。由于加拿大跟荷兰是国会非强制性决议案,因此美国实际上成了全球国家中唯一如此认定的。然而,至今却没有更多国家跟进,新疆是否有种族灭绝、中国政府是否犯下罪刑成了辩论主题,即便是西方对此也无共识。

因此,该问题值得细究一下。

种族灭绝定义为何? 

首先来看一下基本定义,目前国际上对种族灭绝的定义来自于联合国1948年的《1948年防止及惩治灭绝种族罪公约》,目前有包括中国跟美国在内超过148个国家签属。根据公约第二条款:

本公约内所称灭绝种族系指蓄意全部或局部消灭某一民族、人种、种族或宗教团体,犯有下列行为之一者:

1.杀害该团体的成员。 

2.致使该团体的成员在身体上或精神上遭受严重伤害。 

3.故意使该团体处于某种生活状况下,以毁灭其全部或局部的生命。

4.强制施行办法,意图防止该团体内的生育﹔

5.强迫转移该团体的儿童至另一团体。 

针对罪刑,公约也列出几种起诉方式,包括发生地国家的主管法院、缔约国提请联合国采取行动或者提交国际法院。

认定问题

既然有了定义,就应该要有认定程序。不过很可惜,公约里面并没有对此做出解释或规范,国际上并没有权威的认定程序。既然这样蓬佩奥当初又是怎么认定的?

他的声明中写道“我们正目睹中国共产党有系统的尝试摧毁维吾尔人,(中国政府)清楚表明他们正涉入强制同化以及罪中消灭脆弱的少数民族与宗教族群。”

在这里,蓬佩奥列举了一串美国呼吁中国应当停止的行为,但没有做深入的阐述与举列证据。

拜登政府上台之后,布林肯执掌的国务院于3月底公布的人权报告当中,对此有比较详实的描述,报告称这些罪刑包括任意监禁、严重剥夺超过一百万人的人身自由、强制节育、强制堕胎、严格生育政策、虐待监禁者、对信仰自由、言论自由和移动自由施加严厉的限制。报告还指出严重的人权问题包括任意与非法杀害、强制消失、再教育营等。族繁不及备载。

国务院列举的罪刑是否符合《公约》的定义,这恐怕就是困难点所在。美国外交关系协会文章分析,要举证一个国家或个人“蓄意摧毁摧毁整个民族团体”是极为困难的。国务院内部的法务人员对采用这个词有谨慎的考量,例如担心这么做意味著美国必须尝试阻止继续发生,往往不容易做到。

过去美国政府有几次认定种族灭绝情事,包括1993年波士尼亚、1994年卢安达、1995年伊拉克、2004年达富尔以及2016年恐怖组织伊斯兰国。然而国务院内部并没有一套既定的认定程序,通常由国务卿在检视过证据之后裁定,也因此蓬佩奥的认定应属于“惯例”,布林肯的萧规曹随也是在体制之内。

然而,在上述的案例当中都有大规模杀害的情况发生,而且证据铁凿。现今新疆情况外人难以踏足,消息来源多来自逃亡海外维吾尔人的证词以、空拍图、泄漏中国政府文件,因此无怪乎联合国秘书长呼吁中国开放让调查人员实地走访新疆。

其他人怎么讲?

美国国务院的单方面显然尚未让其他国家也跟上步伐,也引起了广泛的辩论。

反对意见以《经济学人》在一篇题为〈种族灭绝是描述新疆暴行错误用词〉社论为代表,反对使用“种族灭绝”一词,主要理由为应该严格解释《公约》内的定义,必须要杀人才算,而中国大规模监禁维吾尔族人尽管很糟,但不算是杀人,《经济学人》还指出使用该词可能会带来的负面后果,包括偏离美国政府采用狭隘定义的惯例,无助于中美未来在气候变迁等合作、激化中国国内爱国情绪以及过宽解释将导致“种族灭绝一词贬值”。

支持方则提出主要两点:1)构成种族灭绝罪刑不必然需要大规模杀害。2)中国政府针对维吾尔妇女的堕胎节育政策、强暴等也符合《公约》中的定义。

人权运动家Ewelina Ochab在福布斯杂志上撰文指出,摧毁一个族群必须是刻意的,但也可能透过几种方式达成,在维吾尔的例子中,相关指控包括虐待、强奸和性暴力构成对群体的严重身体或精神伤害,再教育营、强制劳动和其他暴行构成蓄意对族群造成伤害足以到毁灭族群。强制将维吾尔幼童转移到其他群体等。

另外民间智库也推出了一些研究报告试图证实新疆的人权状态,包括国际特赦组织的骨肉分离报告、澳洲战略政策研究所(ASPI)的强迫劳动报告、人权观察(Human Rights Watch)的大数据监控报告、新线战略与政策研究所(NISP)的法律专家报告、国际调查记者联盟的新疆泄漏文件等。

至于中国政府也不甘示弱,相继推出《新疆问题白皮书》、《新疆劳动就业保障白皮书》、《新疆少数民族劳动就业调查报告》等反驳外界指控。

认定后表示?

由于缺乏国际权威的认定流程,国家个别认定就端看各个国家的内部政策与法律体系。以现在唯一真正官方认定的美国为例,首先CFR指出,美国政府对《公约》采取的态度是只惩罚与避免发生在美国本土的罪刑,没有义务扩及其他国家。

而《维吾尔人权法》除了要求报告新疆人权状况外和具体要求FBI保护在美国的维吾尔族,并没有对美国政策做出要求。不过该法案仍设立了美国国会对此事的基调,也让美国政府在之后对中国祭出制裁,包括同年美国财政部依据《全球马格尼茨基人权问责法》制裁新疆自治区官员、美国商务部工业安全局(BIS)制裁新疆企业以及美国海关及边境保卫局(CBP)禁止棉花输入美国等。

不过对于美国来说,挑战在于说服其他国家跟随脚步也认定中国在新疆的行为属于“种族灭绝”,然而套一句中国外交部发言人华春莹的话“中国不是伊拉克”,中国的政经实力恐怕让美国持续要在议题施力上没那么容易。

因此,即便中国在新疆的作为再多么骇人听闻,“种族灭绝”作为一个国际公约规范的法律用词,实际运用没那么简单,特别是对于强国而言。

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