全民公投=闹剧?最爱公投的国家用事实证明并非这回事

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昨天,瑞士又来了一次全民公投。

众所周知,瑞士生活成本比较高,所以瑞士选民投票决定,向养老金领取者每年额外增发一个月的养老遗属保险金。当天还有另一项公民提案,为“逐步将该国法定退休年龄提高至66岁及以上”,在公投中则遭到明确否决。

这样一来,从2026年起,瑞士按月发放的养老金将每年支付13次。养老金领取者个人最高退休金将每年增加2450瑞士法郎(约合人民币1.99万元),全年总计达到31850瑞郎(约合人民币25.92万元);已婚夫妇的最高退休金将每年增加3675瑞郎(约合人民币2.99万元),达到47775瑞郎(约合人民币38.88万元)。

对这一提案坚决支持的主要是左翼党派,右翼和中间党派以及国内几大主要经济团体则表示不满,瑞士政府和议会也认为此举将大幅增加支出,明确表示反对。但根据全民公投的结果,这些反对声都已无效。

增加养老金自然有利有弊,瑞士国内的分歧也说明了这一点。但相比事情本身,有些人更不习惯的可能是公投。他们会认为,国家大事岂能儿戏?政府都不同意的事情,怎么老百姓投个票就定下来了呢?

公投的定义是指公民就被提议之事案,表明赞成与否时所举行之投票,是一种直接民主制。与广泛使用的代议制相比,公投处于补充地位,但一旦动用,所谋多为大事要事。

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瑞士人是公投先行者,早在19世纪中期就已开始尝试全民公投,从1848年至今已经进行过六百多次公投,超过世界上其他所有国家公投次数的总和。

许多人对公投的反感,是因为他们认为公投会形成“多数人的暴政”,形同闹剧。历史上也确实出现过值得深深警惕的全民公投,比如希特勒就喜欢这一套。1936年,希特勒将国会改选与“恢复民族荣耀及国家主权”的公投一并举行,投票率高达99%,纳粹党获得了98.8%的支持率。1938年,希特勒又以全民公投方式并吞奥地利,支持率达到99.08%,有人正是就此得出“公投制造民粹”的结论。

也许正因为希特勒的阴影,在自由主义底蕴深厚的英国,二战后曾有不少反对公投之声。如1945年,首相丘吉尔提出针对是否继续战时联合政府举行全民公决,工党领袖克艾德礼明确反对,认为全民公决违反英国民主传统,是独裁者可以利用的工具。后来的撒切尔夫人同样认为全民公投是独裁者的工具,因为独裁者往往会按照自己意愿掌控公投。

但这种判断偷换了概念,即将“全民公投”等同于“独裁者控制下的全民公投”。当年希特勒独裁下的公投,实则是伪公投,并非真正民意的体现。而宪政制度下的公投,即使也有政党政治的左右,即使也有舆论的各种引导,但它充其量是一种潜移默化式的诱导,不具有强制性。

而且,不应低估宪政制度下的民众智商,也不能滥用“民粹”一词。

瑞士前几年曾有一次公投引发热议,主题是“无条件基本收入”,即针对瑞士政府是否每月给瑞士成年人发放2500瑞士法郎(约合2万元人民币)这一问题进行公投,最终76.9%的选民对该项提案说不,26个州也全部表示反对。

这个结果在许多中国人看来简直不可思议,政府每个月给你白发2万人民币,简直是天上掉馅饼的好事,可是大多数瑞士人都表示拒绝,这是不是疯了?

这甚至不是瑞士人第一次拒绝“馅饼”。2012年,瑞士人以67%的反对率拒绝将原本4周的带薪假期提高至6周,2014年,瑞士人以76%的反对率否决了每小时22瑞士法郎的最低工资标准。反对者们认为,无论最低工资标准、延长带薪假期还是直接发钱,都会腐蚀年轻人,使之丧失学习与工作的动力,不利于社会的长久发展。

按照某些人对“民粹”的理解,上述几个公投理应获得超高支持率才是。可瑞士人的选择一点也不“民粹”,觉悟之高实在让人感慨。这显然与国民素质和公投传统有关,而且,频繁公投多少磨练了瑞士人的责任感和眼界,从而形成良性循环。

瑞士并非历史上最早进行公投的地方,历史公认的首次公投是法国大革命时期的阿维尼翁公投,在当时的15.3万名投票者中,超过10万人支持阿维尼翁脱离教皇控制,同时并入法国。后来,美国总统威尔逊正是基于阿维尼翁公投所创造的“独立公投”概念,在一战后提出“民族自决”。

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同样在瑞士产生公投之前的还有1845年的德克萨斯公投,公投结果为德克萨斯脱离墨西哥,加入美国。1846年,非洲大陆上的利比里亚发起独立公投,52%的投票者选择独立。

如今以高福利著称的斯堪的纳维亚半岛也是热衷公投的地区。1905年,瑞典-挪威举行解体公投,以99.95%的惊人支持率实现解体,诞生了瑞典和挪威这两个独立国家。作为独立国家的瑞典,1922年以来曾发起六次公投,议题涵盖禁酒、改变驾驶方向、以政府税收资助退休金、核能发电、加入欧盟和采用欧元等。不过瑞典的公投为咨询性质,不具约束力,议会也未必按完全按照投票结果制订政策。1944年,冰岛举行独立公投,支持率同样达到了惊人的99.5%。

二战后,亚非拉大陆的独立公投屡见不鲜,如1958年的几内亚公投、1962年的阿尔及利亚公投、1964年的津巴布韦公投、1970年的巴林公投等,支持率都极高。但最有意思的公投来自于欧洲,而且与英国有关。1964年,“地中海心脏”马耳他举行独立公投,但独立支持率仅为54.5%,可算是险胜,这是因为马耳他的前宗主国是英国,民众担心离开英国后自己会变穷。

进入90年代后,因为东欧剧变、巴尔干硝烟,独立公投此起彼伏。如前苏联的各加盟共和国便相继举行独立公投并成为独立国家,仅1991年便诞生了亚美尼亚、阿塞拜疆、爱沙尼亚、格鲁吉亚、拉脱维亚、立陶宛、乌克兰、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦等新生国家。同年的斯洛文尼亚独立公投也开启了前南斯拉夫解体的序幕。

此后,分离主义的独立公投越来越多。1980年和1995年,魁北克两次举行公投,决定是否脱离加拿大独立,均未成功。1991年和2014年,克里米亚地区两次举行全民公投,决定地区归属。2008年,巴斯克地区独立公投。该公投被西班牙政府阻止并取消。

如果从历史上公投的频密度和具体效果来看,将之视为“相对多数人的暴政”实在站不住脚。有人将公投的坏处归结为“谁也不能确定自己能赢”,可这个理由只需一句话就能推翻——“谁也不能确定自己一定有道理”。

之前英国的脱欧公投就是个例子,当时结果公布后,我听到不少这样的说法:“连英国这种民主积淀如此深厚、国民素质相对较高的国家,搞起公投来都得到了一个人们不想看到的结果,可见公投绝不等于民主,甚至成为多数人的暴政。如果在民粹主义盛行的国家,公投后果更会不堪设想”,并认为“民主绝不是简单的一人一票,公投这种‘极端民主’行不通”。

这些说法都假设了一个前提,即“留欧好,脱欧不好”,所以公投的结果肯定有问题,进而推导出公投不是真正的民主,也不适合地球。这种预设立场的思维方式显然缺乏逻辑,而且“民粹主义”这一概念的使用也似是而非。

在英国脱欧公投前夕,我曾写过一篇文章,其中有这样一句话:“当一个国家的人民可以通过投票表达自己的意愿时,被嘲笑的肯定不应该是他们。”所谓公投,就是以全体民众的判断力来决定国家大事,结果或可商榷,但过程确实不该被嘲笑。

在英国脱欧一事中,“素质论”是反对意见中最为常见的一种,他们认为普通民众没有能力权衡利弊,无法胜任公投,尤其是像退欧这种关乎政治、经济、事关国家命运的议题,根本不应该让缺乏专业知识的民众来决定。但从公投历史来看,这显然是多余的担心。

关于这一点,英国前财长克拉克算是个反面教材。他在接受采访时表示,“公投从未解决过任何问题,除非是在一个强大的独裁者例如墨索里尼或拿破仑的支持下。”这个说法不但抹杀了历史上各种公投的意义,还将公投与民主对立,其潜台词就是“如果公投的结果没有预先决定,那么公投便是有毒的”,其荒谬性显而易见。

虽然法国大革命时的阿维尼翁公投是公认的史上首次公投,但公投雏形早在古希腊时期便已出现。被视为民主典范的雅典民主制度,其实就是直接民主形式。它由公民大会、500人议事会和陪审法庭等机构组成。公民大会是最高权力机构,一年召开40次,年满20岁的男性公民都有权参加,可自由发言,展开辩论,然后进行表决。在小国寡民的雅典城邦时代,这种制度的好处显而易见。

但也有人认为,恰恰是直接民主形式导致了雅典帝国的覆灭。当雅典城邦成为雅典帝国后,国家实际事务繁多,直接民主形式无法适应这种发展,反而造成了灾难性后果。比如失败的西西里远征就是野心家煽动民众,利用公民大会所促成,这场失败也成为伯罗奔尼撒战争的转折点,导致帝国崩溃。也正因此,美国“宪法之父”、第四任总统詹姆斯·麦迪逊曾声称“即使每个雅典公民都是苏格拉底,雅典公民大会仍将是一群暴民。”这句话也常被喜欢把“民粹”二字挂在嘴边的人士所使用。

可是,一个帝国的覆灭往往是多种因素叠加的结果。如果从政治角度分析,以公民大会为代表的直接民主形式当然有其局限,但更致命的问题是雅典帝国并没有及时发展国家管理的专业机构。换言之,公民大会既是决策者,又是执行者,与现代政治的差距恰恰在此。

现代文明社会的直接民主,与古希腊早已不可同日而语,有着足够丰富的支撑与配套。这种支撑来自宪政和施行已久的间接民主——代议制民主,至于配套,现代国家的各种事务机构已臻完善,具有相对稳定的执行力。在这种情况下,以公投弥补代议制的缺陷,已有足够土壤。比如最热衷公投的瑞士,在国家制度上就相当完善,它有两院制的联邦议会,国民院(下院)代表人民,联邦院(上院)代表瑞士26个州。公投这一直接民主手段,始终与代议制民主相结合。从历史来看,早在1848年首次公投之前,瑞士就已有悠久的“露天议会”历史。也正是因为这种传统,使得人们十分担忧的“多数人暴政”没有出现,反而能始终以妥协和共识为底线。

关于公投,有一种思维差别值得注意:一些人认为,当面对大事时,国家领导人乃至政府、国会就应该挺身而出,如果他们将决定权交给民众,是一种不负责任的表现。但在另一部分人看来,国家领导人乃至政府、国会在无法代表民众的情况下擅自决定,才是真正的不负责任,也会使得决策缺乏正当性,此时最需要的便是还权于民。

也有人认为,频繁公投是民众对于精英政治的失望,代议制也将走进死胡同。但如果我们明白公投是代议制的有效补充,就不会同意这种将公投与代议制直接对立的思维。

特别要指出的是,瑞士是当今世界上为数不多仍然坚守自由主义的国家之一。公投作为瑞士人的常用手段,其实是对国家控制的一种消解。

当然,民众会犯错,但即使真的如此,人们仍可在制度允许下进行纠错。一来民主制度本身就存在纠错空间,二来民众在公投中会提高学习能力,从而更好地纠错。比如美国加利福尼亚州的财产税修正,1978年的公投结果是以压倒性优势通过缩减房产税等税种,在某些人看来当然是“民粹”的结果,但到了1988年和1990年,加州民众在两次公投中多半选择了增税。

文章来源:那些原本是废话的常识

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