全民公投=鬧劇？最愛公投的國家用事實證明並非這回事

昨天，瑞士又來了一次全民公投。

眾所周知，瑞士生活成本比較高，所以瑞士選民投票決定，向養老金領取者每年額外增發一個月的養老遺屬保險金。當天還有另一項公民提案，為「逐步將該國法定退休年齡提高至66歲及以上」，在公投中則遭到明確否決。

這樣一來，從2026年起，瑞士按月發放的養老金將每年支付13次。養老金領取者個人最高退休金將每年增加2450瑞士法郎(約合人民幣1.99萬元)，全年總計達到31850瑞郎(約合人民幣25.92萬元)；已婚夫婦的最高退休金將每年增加3675瑞郎(約合人民幣2.99萬元)，達到47775瑞郎(約合人民幣38.88萬元)。

對這一提案堅決支持的主要是左翼黨派，右翼和中間黨派以及國內幾大主要經濟團體則表示不滿，瑞士政府和議會也認為此舉將大幅增加支出，明確表示反對。但根據全民公投的結果，這些反對聲都已無效。

增加養老金自然有利有弊，瑞士國內的分歧也說明了這一點。但相比事情本身，有些人更不習慣的可能是公投。他們會認為，國家大事豈能兒戲？政府都不同意的事情，怎麼老百姓投個票就定下來了呢？

公投的定義是指公民就被提議之事案，表明贊成與否時所舉行之投票，是一種直接民主制。與廣泛使用的代議制相比，公投處於補充地位，但一旦動用，所謀多為大事要事。

瑞士人是公投先行者，早在19世紀中期就已開始嘗試全民公投，從1848年至今已經進行過六百多次公投，超過世界上其他所有國家公投次數的總和。

許多人對公投的反感，是因為他們認為公投會形成「多數人的暴政」，形同鬧劇。歷史上也確實出現過值得深深警惕的全民公投，比如希特勒就喜歡這一套。1936年，希特勒將國會改選與「恢復民族榮耀及國家主權」的公投一併舉行，投票率高達99%，納粹黨獲得了98.8%的支持率。1938年，希特勒又以全民公投方式併吞奧地利，支持率達到99.08%，有人正是就此得出「公投製造民粹」的結論。

也許正因為希特勒的陰影，在自由主義底蘊深厚的英國，二戰後曾有不少反對公投之聲。如1945年，首相丘吉爾提出針對是否繼續戰時聯合政府舉行全民公決，工黨領袖克艾德禮明確反對，認為全民公決違反英國民主傳統，是獨裁者可以利用的工具。後來的撒切爾夫人同樣認為全民公投是獨裁者的工具，因為獨裁者往往會按照自己意願掌控公投。

但這種判斷偷換了概念，即將「全民公投」等同於「獨裁者控制下的全民公投」。當年希特勒獨裁下的公投，實則是偽公投，並非真正民意的體現。而憲政制度下的公投，即使也有政黨政治的左右，即使也有輿論的各種引導，但它充其量是一種潛移默化式的誘導，不具有強制性。

而且，不應低估憲政制度下的民眾智商，也不能濫用「民粹」一詞。

瑞士前幾年曾有一次公投引發熱議，主題是「無條件基本收入」，即針對瑞士政府是否每月給瑞士成年人發放2500瑞士法郎（約合2萬元人民幣）這一問題進行公投，最終76.9%的選民對該項提案說不，26個州也全部表示反對。

這個結果在許多中國人看來簡直不可思議，政府每個月給你白髮2萬人民幣，簡直是天上掉餡餅的好事，可是大多數瑞士人都表示拒絕，這是不是瘋了？

這甚至不是瑞士人第一次拒絕「餡餅」。2012年，瑞士人以67%的反對率拒絕將原本4周的帶薪假期提高至6周，2014年，瑞士人以76%的反對率否決了每小時22瑞士法郎的最低工資標準。反對者們認為，無論最低工資標準、延長帶薪假期還是直接發錢，都會腐蝕年輕人，使之喪失學習與工作的動力，不利於社會的長久發展。

按照某些人對「民粹」的理解，上述幾個公投理應獲得超高支持率才是。可瑞士人的選擇一點也不「民粹」，覺悟之高實在讓人感慨。這顯然與國民素質和公投傳統有關，而且，頻繁公投多少磨練了瑞士人的責任感和眼界，從而形成良性循環。

瑞士並非歷史上最早進行公投的地方，歷史公認的首次公投是法國大革命時期的阿維尼翁公投，在當時的15.3萬名投票者中，超過10萬人支持阿維尼翁脫離教皇控制，同時併入法國。後來，美國總統威爾遜正是基於阿維尼翁公投所創造的「獨立公投」概念，在一戰後提出「民族自決」。

同樣在瑞士產生公投之前的還有1845年的德克薩斯公投，公投結果為德克薩斯脫離墨西哥，加入美國。1846年，非洲大陸上的利比里亞發起獨立公投，52%的投票者選擇獨立。

如今以高福利著稱的斯堪的納維亞半島也是熱衷公投的地區。1905年，瑞典-挪威舉行解體公投，以99.95%的驚人支持率實現解體，誕生了瑞典和挪威這兩個獨立國家。作為獨立國家的瑞典，1922年以來曾發起六次公投，議題涵蓋禁酒、改變駕駛方向、以政府稅收資助退休金、核能發電、加入歐盟和採用歐元等。不過瑞典的公投為諮詢性質，不具約束力，議會也未必按完全按照投票結果制訂政策。1944年，冰島舉行獨立公投，支持率同樣達到了驚人的99.5%。

二戰後，亞非拉大陸的獨立公投屢見不鮮，如1958年的幾內亞公投、1962年的阿爾及利亞公投、1964年的津巴布韋公投、1970年的巴林公投等，支持率都極高。但最有意思的公投來自於歐洲，而且與英國有關。1964年，「地中海心臟」馬耳他舉行獨立公投，但獨立支持率僅為54.5%，可算是險勝，這是因為馬耳他的前宗主國是英國，民眾擔心離開英國後自己會變窮。

進入90年代後，因為東歐劇變、巴爾幹硝煙，獨立公投此起彼伏。如前蘇聯的各加盟共和國便相繼舉行獨立公投並成為獨立國家，僅1991年便誕生了亞美尼亞、阿塞拜疆、愛沙尼亞、格魯吉亞、拉脫維亞、立陶宛、烏克蘭、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦等新生國家。同年的斯洛文尼亞獨立公投也開啟了前南斯拉夫解體的序幕。

此後，分離主義的獨立公投越來越多。1980年和1995年，魁北克兩次舉行公投，決定是否脫離加拿大獨立，均未成功。1991年和2014年，克里米亞地區兩次舉行全民公投，決定地區歸屬。2008年，巴斯克地區獨立公投。該公投被西班牙政府阻止並取消。

如果從歷史上公投的頻密度和具體效果來看，將之視為「相對多數人的暴政」實在站不住腳。有人將公投的壞處歸結為「誰也不能確定自己能贏」，可這個理由只需一句話就能推翻——「誰也不能確定自己一定有道理」。

之前英國的脫歐公投就是個例子，當時結果公布後，我聽到不少這樣的說法：「連英國這種民主積澱如此深厚、國民素質相對較高的國家，搞起公投來都得到了一個人們不想看到的結果，可見公投絕不等於民主，甚至成為多數人的暴政。如果在民粹主義盛行的國家，公投後果更會不堪設想」，並認為「民主絕不是簡單的一人一票，公投這種『極端民主』行不通」。

這些說法都假設了一個前提，即「留歐好，脫歐不好」，所以公投的結果肯定有問題，進而推導出公投不是真正的民主，也不適合地球。這種預設立場的思維方式顯然缺乏邏輯，而且「民粹主義」這一概念的使用也似是而非。

在英國脫歐公投前夕，我曾寫過一篇文章，其中有這樣一句話：「當一個國家的人民可以通過投票表達自己的意願時，被嘲笑的肯定不應該是他們。」所謂公投，就是以全體民眾的判斷力來決定國家大事，結果或可商榷，但過程確實不該被嘲笑。

在英國脫歐一事中，「素質論」是反對意見中最為常見的一種，他們認為普通民眾沒有能力權衡利弊，無法勝任公投，尤其是像退歐這種關乎政治、經濟、事關國家命運的議題，根本不應該讓缺乏專業知識的民眾來決定。但從公投歷史來看，這顯然是多餘的擔心。

關於這一點，英國前財長克拉克算是個反面教材。他在接受採訪時表示，「公投從未解決過任何問題，除非是在一個強大的獨裁者例如墨索里尼或拿破崙的支持下。」這個說法不但抹殺了歷史上各種公投的意義，還將公投與民主對立，其潛台詞就是「如果公投的結果沒有預先決定，那麼公投便是有毒的」，其荒謬性顯而易見。

雖然法國大革命時的阿維尼翁公投是公認的史上首次公投，但公投雛形早在古希臘時期便已出現。被視為民主典範的雅典民主制度，其實就是直接民主形式。它由公民大會、500人議事會和陪審法庭等機構組成。公民大會是最高權力機構，一年召開40次，年滿20歲的男性公民都有權參加，可自由發言，展開辯論，然後進行表決。在小國寡民的雅典城邦時代，這種制度的好處顯而易見。

但也有人認為，恰恰是直接民主形式導致了雅典帝國的覆滅。當雅典城邦成為雅典帝國後，國家實際事務繁多，直接民主形式無法適應這種發展，反而造成了災難性後果。比如失敗的西西里遠征就是野心家煽動民眾，利用公民大會所促成，這場失敗也成為伯羅奔尼撒戰爭的轉折點，導致帝國崩潰。也正因此，美國「憲法之父」、第四任總統詹姆斯·麥迪遜曾聲稱「即使每個雅典公民都是蘇格拉底，雅典公民大會仍將是一群暴民。」這句話也常被喜歡把「民粹」二字掛在嘴邊的人士所使用。

可是，一個帝國的覆滅往往是多種因素疊加的結果。如果從政治角度分析，以公民大會為代表的直接民主形式當然有其局限，但更致命的問題是雅典帝國並沒有及時發展國家管理的專業機構。換言之，公民大會既是決策者，又是執行者，與現代政治的差距恰恰在此。

現代文明社會的直接民主，與古希臘早已不可同日而語，有着足夠豐富的支撐與配套。這種支撐來自憲政和施行已久的間接民主——代議制民主，至於配套，現代國家的各種事務機構已臻完善，具有相對穩定的執行力。在這種情況下，以公投彌補代議制的缺陷，已有足夠土壤。比如最熱衷公投的瑞士，在國家制度上就相當完善，它有兩院制的聯邦議會，國民院（下院）代表人民，聯邦院（上院）代表瑞士26個州。公投這一直接民主手段，始終與代議制民主相結合。從歷史來看，早在1848年首次公投之前，瑞士就已有悠久的「露天議會」歷史。也正是因為這種傳統，使得人們十分擔憂的「多數人暴政」沒有出現，反而能始終以妥協和共識為底線。

關於公投，有一種思維差別值得注意：一些人認為，當面對大事時，國家領導人乃至政府、國會就應該挺身而出，如果他們將決定權交給民眾，是一種不負責任的表現。但在另一部分人看來，國家領導人乃至政府、國會在無法代表民眾的情況下擅自決定，才是真正的不負責任，也會使得決策缺乏正當性，此時最需要的便是還權於民。

也有人認為，頻繁公投是民眾對於精英政治的失望，代議制也將走進死胡同。但如果我們明白公投是代議制的有效補充，就不會同意這種將公投與代議制直接對立的思維。

特別要指出的是，瑞士是當今世界上為數不多仍然堅守自由主義的國家之一。公投作為瑞士人的常用手段，其實是對國家控制的一種消解。

當然，民眾會犯錯，但即使真的如此，人們仍可在制度允許下進行糾錯。一來民主制度本身就存在糾錯空間，二來民眾在公投中會提高學習能力，從而更好地糾錯。比如美國加利福尼亞州的財產稅修正，1978年的公投結果是以壓倒性優勢通過縮減房產稅等稅種，在某些人看來當然是「民粹」的結果，但到了1988年和1990年，加州民眾在兩次公投中多半選擇了增稅。

文章來源：那些原本是廢話的常識