人口小縣「大部制」：山西試點四年記

各縣存在一定自主空間。按照第一批試點縣的改革經驗，司法局一般保留為正科級單位，信訪局保留為副科級單位。但對A縣而言，信訪工作難度更大一些，所以把信訪局的級別調整成正科，司法局調整成副科。

「這樣一種橫向的合併，沒有解決縱向的問題，上下就不對口了。」 復旦大學教授竺干威認為，「這也是前面幾個地區改革失敗的一個很重要的原因。」

山西的改革，引起了外省市的關注。迄今已有青海、內蒙古、湖南等地派出專人到山西調研，學習小縣的改革經驗。

4年後，山西啟動了第三批人口小縣機構改革試點工作。

消息是從大同傳出的。2024年3月23日，大同市「兩會」召開期間，大同市委書記盧東亮在參加左雲縣代表團審議時提到，左雲縣要穩妥有序推進人口小縣機構改革。稍早之前的2024年2月1日，大同市委常委會審議通過了《人口小縣（左雲縣）機構改革試點實施方案》。

2020年以來，山西先後分兩批推進6個人口小縣的改革試點，包括忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣。

南方周末記者獲得的信息顯示，包括大同市左雲縣、朔州市右玉縣等在內，山西約有5個「人口小縣」成為第三批改革試點縣。

人口小縣已成地方機構改革中的顯性話題。山西之外，青海、內蒙古、湖南、安徽、甘肅、江西等地，亦有小縣改革的嘗試。

對部分改革親歷者來說，小縣改革剛剛「平穩過渡」不久，新一輪自上而下的機構改革又將帶來新的挑戰。

2024年4月25日，左雲縣委宣傳部一名負責人對南方周末記者表示：「人口小縣改革肯定要涉及到機構合併，但是目前我縣還沒有推開。」

1、一定的自主空間

位於山西北部的左雲，是大同市人口最少的縣。左雲縣統計局公布的數據顯示，2022年年底，該縣常住人口約為11.54萬。

一般來說，常住人口小於20萬的縣級行政區被視為人口小縣。根據第七次全國人口普查的數據，在山西省117個縣級行政區中，常住人口不足20萬的有47個，不足10萬的有16個。

人口小縣的數量多了，一些共性問題開始顯現。2019年年底，時任山西省委主要領導在基層調研時發現，山西人口小縣存在財政供養入不敷出的現象，財政支出主要依靠政府轉移支付，普遍存在「等、靠、要」的思維慣性等問題。

山西省委編辦有關負責人在2022年9月接受媒體採訪時亦表示，山西省人口小縣大多存在財政供養人員比例失衡、人浮於事等突出問題，省委由此決策部署開展人口小縣機構改革試點工作。

2020年4月，臨汾市浮山縣和忻州市河曲縣成為第一批改革試點縣。

常住人口不足10萬的浮山，財政供養人員比例失衡的問題同樣突出。以浮山縣2020年的數據為例，全年全縣GDP完成39.2億元，一般公共財政預算收入僅1.3億元。在此財政收入水平下，供養公職人員的經費成了一筆龐大的開支。

南方周末記者從浮山縣獲取的數據顯示，機構改革前，該縣有財政供養人員5906人，人員經費支出4.6億元。也就是說，彼時，浮山全縣約每17個人中，就有1人是「吃財政飯」的。而全縣每年給公職人員發放的薪酬，接近其年財政收入的3.5倍。

2020年12月24日，浮山縣召開人口小縣機構改革試點動員大會，兩天後，縣領導為新成立的機構揭牌。

浮山縣委負責人在接受南方周末記者採訪時表示，該縣的機構改革得到了中編辦和山西省委編辦的指導。改革後，按照「大部制」的原則，浮山縣黨委序列的直屬機關由9個精簡為6個，政府序列由26個精簡為16個，一共精簡到22個。

在縣黨委序列，浮山縣委辦和縣政府辦合為一家，對外的名稱表述為「縣委辦（政府辦）」。縣紀委監委機關和縣委巡察辦合併，縣委組織部和縣委編辦合併，縣文旅局、縣文物局併入縣委宣傳部，民宗局併入統戰部，縣司法局和縣信訪局則劃入縣委政法委。

縣政府部門中，民政局和人社局進行了合併，自然資源局和林業局合併，住建局和交通局合併，發改局、工信局、教科局的科技部分合併成為發改和科技商務局（工信局），農業農村局、水利局、扶貧辦合併為農業農村和水利局。

在設計和執行改革方案之初，浮山本想更「大刀闊斧」一些，但有些部門難以合併。比如浮山最初打算將審計局和其他局合併，但浮山縣一位縣領導介紹，調研中發現審計部門的監督職能很強，和其他局合併後不便於監督，就保持了單設的局面。

同為第一批改革試點的忻州市河曲縣，改革之後，原有的36個黨政機構也整合為22個，事業單位由186個整合為40個。

浮山和河曲的嘗試，為後續的試點提供了經驗。此後，2022年4月，山西省委確定太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣等4個縣為第二批試點縣。

王偉（化名）是山西人口小縣機構改革第二批試點縣中A縣的縣委常委、組織部部長，在他的印象里，A縣更具體的改革工作是從2022年5月開始推動的，「主要是合併機構、精簡人員，把原來職能相近的部門都合併起來。」

他告訴南方周末記者，省里給出改革指導意見後，縣裡負責制定具體改革方案，最終再報市里審批。

在機構改革的執行層面，各縣存在一定自主空間。比如，按照第一批試點縣的改革經驗，司法局一般保留為正科級單位，信訪局保留為副科級單位。王偉說，但對A縣而言，信訪工作難度更大一些，所以把信訪局的級別調整成正科，司法局調整成副科。

第二批的改革方式、方法，在王偉看來，和第一批「是一模一樣的」，只有部分細節調整。

2、「改革不只是變幾個名字」

按照第一批試點縣的經驗，機構撤併後，縣領導兼任局長，同時每個局設置一名常務副局長，主持日常工作。

浮山明確了14個縣直機關由10名縣委常委或副縣長兼任「一把手」，還有1名副職主持日常工作。縣領導擔任這些局的黨組書記、法定代表人。

A縣延續了縣領導兼任局長的做法。王偉介紹，改革後，有的局長成了常務副局長，繼續主持日常工作；有些局長沒有合適的崗位，就適當晉升職級，安排其他工作。

「比如說原來你是正科，（現在）給你晉升成一級主任科員或者四級調研員。」王偉補充，此後，這些人員被安排的工作大都和鄉村振興、主題教育等縣委、縣政府的階段性重點工作有關。

誰能留下？誰會離開？人員安排是否偏向年輕幹部？王偉表示，面臨着緊迫的改革任務，已經「顧不上」考慮那麼多了，「首先是以穩定為主，再根據幹部的個人專長、學歷專業、年齡結構去調整。」他解釋：「當時不敢硬考慮年輕。光考慮年輕，有些事情就沒法操作了。」

王偉的擔心不無道理。實際上，山西的第二批改革也遇到過「阻力」。

據媒體公開報道，繼浮山和河曲之後，山西原本選定了12個小縣作為第二批機構改革試點，但後來減少為8個。最終，僅4個縣接受改革指導意見並願意推進改革。

李軍（化名）曾任山西某人口小縣改革試點縣的主政官員，他能理解地方對改革的某些「不樂意」。

「對體制機制上的改革，大家可能覺得維持現狀是最好的。」他向南方周末記者解釋：「維持現狀，我就可以運轉下去。一旦改革，它不只是變幾個名字、合併幾個局長的問題，涉及的全是個人利益。」

李軍補充：「在小縣城，大家可能辛苦一輩子，天花板就是一個局長，甚至副局長。一旦涉及到機構改革，這裡面肯定涉及機構合併和職務整合，有的正職就成副的了，有的公務員就成事業編了。所以一般對地方政府決策者來說，肯定是能不動就不動。」

具體到山西第二批人口小縣改革試點數量的變化，李軍覺得，這或許也和當時的工作重點的變化有關。

李軍記得，2022年，新冠疫情防控進入中後期，「我們當時百分之七八十的精力是在抓疫情防控，兩天就要開一次疫情防控會。經濟工作，包括一些深化改革的工作，只要不是強制性必須要交賬的，一般來說，那會兒肯定不是我們的主要任務。」

3、公用經費下降明顯

山西人口小縣機構改革至今，一些效果開始顯現。山西省委組織部副部長、編辦主任張曉峰曾公開撰文表示，對稍早參與改革的6個試點縣而言，「改革取得了階段性成效」。

南方周末記者此前從浮山縣獲取的材料顯示，通過機構精簡和職能融合，該縣獨立核算預算單位由改革前的124個壓減到86個，2021年預算公用經費比2020年壓減了283萬元，降低了10.1%。

以浮山縣民政和人社局為例，改革前民政局的年運行成本為12.8萬元，人社局為33.9萬，合併為一個局後，民政和人社局的運行成本為39.8萬，一年節省6.9萬元經費。

河曲縣委組織部公布的信息顯示，經測算，經過3-5年的過渡期後，河曲縣的行政成本將大幅下降，公用經費支出減少367萬元，下降8.2％；財政供養人員比例由改革前的32∶1提高到40∶1。

王偉表示，在A縣，目前的人員經費「暫時省不了」，這和改革後部分部門暫時超編以及因職級調整帶來的工資增長有關。

他解釋，機構改革後，一些因部門合併而成立的新部門，整體而言出現了超編的情況，「比如說原來50個編制，現在只有40個了，目前看，在崗人員是超了的。」

超編人員的消化需要時間，三五年的政策過渡期後，部分人員退休了，整體的編制才能符合改革的要求。「從長遠來看，這筆錢肯定是能省下來的。」王偉補充。

相較於人員工資，在A縣，節省部門經費的效果立竿見影。王偉解釋，過去，農業農村局、水利局、鄉村振興局等3個部門都是獨立核算單位，每個部門都有公用經費。機構改革後，3個部門合併成1個，公用經費自然也只有一份，「錢肯定是省下來了」。

山西的改革，引起了外省市的關注。據南方周末記者不完全統計，迄今已有青海、內蒙古、湖南等地派出專人到山西調研，學習小縣改革經驗。

2022年8月2日至5日，青海省委編辦會同果洛州委編辦及瑪多縣有關部門（單位）負責人組成調研組，赴山西省考察學習人口小縣改革經驗。

青海省委編辦向南方周末記者提供的調研報告顯示，結合學習考察情況和山西省涉改市縣相關做法經驗，調研組提出了「考察學習山西省改革經驗做法，進一步修改完善《瑪多縣『人口小縣』機構整合試點實施方案》」「出台幹部職級晉升、提前退休等方面的優惠政策，加大柔性用編力度，有效降低改革阻力」等建議。

常住人口不足1.5萬人的瑪多縣是青海省人口總量最少、機構編制規模最小的建制縣。2022年5月，瑪多成為青海人口小縣機構整合試點縣，設置黨委機構6個，政府工作部門14個，黨政機構由改革前的25個精簡為20個。

2023年9月15日，瑪多縣正式印發並實施涉改部門「三定」和「九定」之規，瑪多縣人口小縣機構整合試點宣告完成。

4、「上下不對口」何解？

以「精簡機構和人員」為核心內容的地方改革嘗試，早已有之。

1990年代，財政自給率只有27%、需舉債才能發工資的陝西省黃龍縣率先開始改革，試圖通過精簡機構和人員的方式緩解財政壓力。

黃龍縣將職能相近的局委合併，並對有經濟收入的單位分三年逐年減少財政供給，直至全部脫鈎。最終，該縣撤併了黨政事業單位58個，僅縣直單位就減少了228個吃「財政飯」的人員。不過，幾年後，不少機構又恢復了原樣，財政供給人員甚至比改革前還增加了一千多人。

黃龍縣機構改革的阻力與「條條的壓力」有關。據《新華每日電訊》報道，改革後，有的上級政府部門在黃龍找不到對口單位，有人形象地總結說：「下改上不改，改了也白改。」

繼黃龍之後，湖北省隨州市在2000年開始的改革也遇到了類似困境。機構改革7年之際，有媒體回訪隨州改革現狀，發現反倒增加了9個機構。

2009年9月，廣東省佛山市順德區實施黨政聯動的「大部制」改革。改革後，順德區委社會工作部與區政府民政宗教和外事僑務局合署辦公，涵蓋了原來統戰、僑務、外事、民族宗教、民政、農村等9個部門的全部或部分職能，工青婦殘聯也歸口到該部。

此後，一個農村工作科就要對應省農業廳、省農辦、省財政廳3個部門。到了寫各類匯報材料和年終總結時，社工部(局)對應着14個省級部門，就要寫14份總結報告。該部（局）秘書科的人手一度增加到9個，而一般部（局）的秘書科只有兩三個人。

復旦大學國際關係與公共事務學院教授竺干威長期關注機構改革，在他看來，黃龍、隨州和山西的改革有一定的共性，也有差異。黃龍屬於特例，「完全是因財政拮据問題引發的」；而隨州和山西的改革，在一定程度上帶有自上而下的特點，「既有服從上級指示的一面，也有試圖改變現狀的一面。」

山西人口小縣機構改革開始的時間更晚，其政策背景，可以追溯到2018年機構改革提出的「允許地方根據本地區經濟社會發展實際，在規定限額內因地制宜設置機構和配置職能」。

與黃龍、隨州、順德相比，山西改革的核心內容差異不大，主要就是精簡機構、縮減編制。竺干威認為，這與環境壓力、路徑依賴有關，「一般來說，沿着原有的路徑往前走，要比另闢蹊徑來得容易。」

對人口小縣而言，是否只存在橫向機構合併這一條出路？答案是不盡然。

2021年全國「兩會」期間，時任全國政協常委李冬玉提交了《優化縣級行政區劃，推進經濟一體化發展》的提案。她建議，對人口規模低於10萬的小縣試點先行合併，以減少行政資源浪費。

李冬玉的這一建議在陝西佛坪縣受到了抵制。佛坪位於秦嶺南麓的深山中，2021年常住人口為26597人，是李冬玉口中人口小縣的代表。李冬玉提交提案的消息從北京傳到佛坪後，當地兩百餘名退休幹部馬上聯名向陝西有關領導寫了一份「不贊成小縣合併的建議」。

在山西，「合併」的動議早已有之，但最終沒有下文。

臨汾下轄的曲沃縣和侯馬市歷史上曾是一家，有着共同的文化底蘊，至今兩地市縣分置也不過五十餘年。侯馬位於山西省西南部，人口不少，但行政區域總面積僅有274平方公里，是山西省面積最小的縣。

2018年11月，曲沃縣人大常委會表決通過了《關於對曲沃縣和侯馬市合併的意見（草案）》，同意曲沃縣、侯馬市合併，合併後稱侯馬市，新的市政府設在曲沃縣城。

但此後，兩地合併的事卻不了了之。社會上對兩地合併爭議的焦點是，合併後地名是叫「曲沃」還是「侯馬」。曲沃縣曾獲得中國地名文化遺產「千年古縣」的稱號，旅遊業發展潛力大，但侯馬市知名度更高，且是縣級市。

人口小縣的問題並非山西獨有。《中國縣域統計年鑑2021（縣市卷）》公開的數據顯示，在納入統計的2075個縣域單位中，戶籍人口在10萬到20萬之間的縣（市）有228個，10萬以下的縣（市）有206個。其中，又有90個袖珍縣（市），常住人口在5萬以下。

竺干威覺得，問題的解決之道，還要從小縣本身的特性下手。「這幺小的縣，看上去有這麼多的官員和機構，這個感覺就非常不好。如果再稍微大一些的話，這個問題相對來說就不會顯得很重要。」

在竺干威看來，改革要跳出政府來解決問題，發展經濟是真正能解決問題的出路。「這樣一種橫向的合併，沒有解決縱向的問題，上下就不對口了。」他認為，「這也是前面幾個地區改革失敗的一個很重要的原因。」

對山西的試點縣而言，「上下不對口」問題也已出現。

按照新一輪黨和國家機構改革方案，在人口小縣改革中劃到政法委的信訪局，將劃到新成立的社會工作部。對王偉等地方黨委核心成員而言，這又是新的挑戰。

文章來源微信公眾號：南方周末