程曉農：中國龐大的內債向誰借？動搖民本的地方政府債務危機之謎

中國人的絕大部分家庭財產主要是房產價值和金融資產，而金融資產的大頭是銀行存款。由於房產價值持續下跌，大量家庭把看牢銀行存款，視為家庭最後的可用資金來源；而很多小企業主經營虧損而關閉生意後，也把經營資金存入銀行。但很少有中國人想過，自己的家庭金融資產，與中國各級地方政府的龐大債務有什麼直接關係？其實，中國地方政府的借債，大部分都靠拿走居民存款為政府所用，而且賴賬不還，銀行則是政府能如此做的「擺渡」。

本文要解開的謎團是，中國地方政府的巨大債務，債主是誰？可悲的是，政府不肯講實話，而民眾則基本上不知情。民眾多半不了解，他們早就是地方政府「千年不賴、萬年不還」的巨大債務之「債主」，居民存款的大部分，其實已被各級政府吞噬耗盡。

一、公債填補財政赤字

中國政府大筆揮霍資金的最方便手法有兩個。一個是，超出稅收等可能的財政收入來源，大幅度擴大財政支出，造成中央財政的巨額赤字，然後由中央銀行大量發行貨幣，來滿足財政赤字所需要的資金。另一個辦法是發行政府債券，由於人民幣債券並非國際上受歡迎的金融投資標的物，因此，中國各級政府的天量債券，基本上都是在國內發行。

前一種手法實際上是以通貨膨脹為代價，來滿足政府支出的需要。懂宏觀經濟學原理的人都知道，這是任何政府都必須儘量避免的「毒藥」。因為，在中央銀行為財政赤字「買單」的情況下，財政赤字必然造成貨幣濫發，進而產生物價上漲，既造成居民消費力相對萎縮，也令居民存款相對縮水。一句話，就是「票子毛了」。

不懂財政金融的民眾往往不了解，在財政預算中編列財政赤字和發行政府債券這兩種手法，本身是相通的。中央財政照例常年編列的財政赤字，可以直接讓中央銀行提供超量貨幣，也可以由中央財政發行國債來獲取資金。地方政府不能發行貨幣，但按照中國《預算法》的規定，允許省級政府的財政預算，編列中央政府許可的財政赤字。而省級政府經中央財政批准編列的地方財政赤字，可以納入國務院每年下達的該省市政府債券發行限額內，通過發行地方政府債券來獲取資金。所以，編列財政赤字和發行政府債券這兩種手法，在中央和省市這兩級是連通的。

到底中國的財政赤字大不大？歐盟為了控制各成員國的財政赤字規模，規定財政赤字不能超過GDP的3%，公債總量不難超過GDP的60%。如果以歐盟的這兩個限制性指標為參照系，那麼，2024年中國政府財政預算的赤字率也是3%，似乎不大。然而，一國政府當年的財政赤字率，只反映本年的財政收支差額；而公債未償還總量占GDP的比率，才反映這個國家的長期債務負擔。中國的公債未償還總量占GDP的比率，幾乎是歐盟的一倍，與GDP的規模相當，這就相當危險了。

當中國政府大量舉借公債，進而積累了巨額的未償公債時，其長期後果其實與財政赤字率偏高，同樣嚴重。財政赤字率偏高的直接後果是「票子毛了」；而未償公債過多的後果是，民眾的銀行存款被掏空了。其實，中共之所以濫發公債，其原因就是，通過銀行掏空居民存款，實在是太方便了。赤字發債不頭疼，這似乎是中國各級政府的「獨家專利」。但是，現在中國政府開始擔心一件事了，那就是，地方政府的天量巨債，快把銀行系統壓垮了。

二、各級財政債務真相

2024年中國的財政赤字為40,600億元，比2023年的預算增加1,800億元。其中，中央財政赤字33,400億元，地方財政赤字7,200億元。今年11月8日，中國的全國人大常委會又通過議案，批准未來三年內，地方政府新增舉債6萬億元。這6萬億元人民幣，到底是要救活經濟，還是救活地方財政，或者是救活銀行？事實上，中國的地方政府新增舉債6萬億，既不是為了救活經濟，也不能救活地方財政，更不能救活銀行，唯一的作用是續銀行系統的命，好讓中國的潛在金融危機，不至於很快暴露而一發不可收拾。

中國各級政府總共欠下了多少債務？國際貨幣基金組織估計，2023年中國各級地方政府本身的債務是40萬億，現在用發新債還舊債的辦法往後拖；而地方政府擔保的官辦融資公司未償還的債務還有65萬億元，但這些公司很多都瀕臨破產，沒辦法繼續發新債還舊債，而它們欠下的這65萬億債務會拖垮銀行。這些地方政府的融資公司中，很多已經還不起銀行貸款或債券的利息，這些債務到期之前，銀行會因為巨額貸款收不到利息而破產。

中國的整個銀行系統因為利息收入越來越少，快要活不下去了（參見筆者10月25日在本台發表的文章，《中國的銀行業正陷入危機》）；如果再出現大量地方政府融資公司停付利息，那銀行就要被逼倒了。所以，這次中央政府批准地方政府新增舉債6萬億，就是為了讓地方政府的財政部門，把占地方政府融資公司十分之一的最緊迫債務，先轉到地方財政的名下，由地方財政代為支付利息，避免地方政府的融資公司直接拖垮銀行。

然而，這只是債務搬家，把債務從地方政府融資公司的名下，搬到地方財政的名下而已。況且，這不過是解燃眉之急，杯水車薪，因為地方政府融資公司的債務的九成，還是沒辦法償還，拖垮銀行的可能性只不過減少了十分之一而已。但這已經是中共能夠用出來的所有力道了。

所以，中共的這個措施，只不過是為了續銀行系統的命而已。但也因此讓我們看到，中共的銀行系統因為地方政府和國有大企業造成的債務危機，已經岌岌可危，以致於中共現在必須先救銀行，而中共事實上已經無力解決中國的地方財政危機和銀行系統的根本性危機了。

最近，中共當局為了警告地方政府，要「遏制新增隱性債務」，財政部向全國人大作相關專門報告時，披露了去年未被發現的8起隱性債務，總額達到幾百億元，其中涉及到湖北、廣西、陝西、江西等地的地方政府。涉及到的案子都是，地方財政沒錢了，只能逼當地的國有企業出錢開發土地和建設基礎設施，或者是逼當地的銀行替地方政府還債。

中國的各級政府的總債務額當中，地方政府的債務總共相當於中國GDP的85%；如果再加上中央政府的債務，中國各級政府的債務餘額，大體相當於中國GDP的數額。這樣的債務規模的含義是，全體中國人一整年不領薪水，不領養老金，中共才能還債，這可能嗎？顯然，中共現在已經到了債重如山，永難還債的地步了。

三、地方政府向誰借錢？

在市場經濟國家，銀行多半都是私營的，政府無法向銀行借錢，原因很簡單。首先，按照通行的商業銀行法，銀行和借款人之間的借貸合同，屬於平等主體之間的民事行為，而政府不是民間團體，與銀行在民事地位上地位不對等，無法簽訂借貸合同。其次，貸款需要提供擔保和資產抵押，如果政府貸款後違約，法院很難對抵押資產執行扣押。所以，如果私營銀行放貸給政府，相當於自殺式經營。

但是，如果銀行不是私營，而是公營的呢？而且，銀行的老闆就是政府，那麼，政府是不是就很容易從銀行拿到錢呢？這正是社會主義金融制度的「中國特色」。筆者在本網站發表的上一篇文章《中國的銀行業正陷入危機》，指出了一個事實，即「中國的銀行皆官辦」，該文介紹了全國性大型國有銀行的政府控股特色，這六家大型銀行必須滿足全國性國有企業集團的資金需求，導致這些銀行經營狀況惡化。

現在介紹125家城市商業銀行的真實背景，來分析地方政府是如何掏空地方銀行的。上個世紀末中國出現了許多地方銀行（即城市商業銀行），這些銀行基本上都是地方政府設立的，其資產規模占銀行業的總資產規模，2007年為11% ，2023年為15.5%。

2004年國務院發展研究中心金融研究所「中國城市商業銀行研究課題組」對東部、中部、西部三個有代表性的省份20個城市商業銀行的運營情況做了實地調查。調查證實，地方政府在城市商業銀行的平均直接持股比例是24.2%，再加上地方政府通過其他企業或機構的間接持股，地方政府對城市商業銀行擁有絕對控制權。因此，地方政府可以直接或間接地決定城市商業銀行的董事長和行長人選，讓這些銀行實際上由地方政府代理人控制管理。

地方政府通過本地城市商業銀行獲取資金的方法主要是兩類，一類是指導性貸款，即地方政府指令本地銀行向本市政府所屬的投資平台公司定向貸款；另一類是讓本地銀行認購本地政府發行的債券。上述調查發現，城市商業銀行的貸款過於偏重地方政府的基礎設施項目，而這些項目主要面向當地的房地產開發。這就是中國地方銀行典型的官辦官用特徵。

那地方政府發行的海量債券，都是誰認購的？由於地方政府無權對中央所屬的全國性大型國有銀行下令認購地方政府的債券，所以，這些認購本地政府債券的銀行，都是當地的城市銀行。財政部政府債務研究和評估中心今年6月3日發表的《地方政府債券市場報告》披露，地方政府的債券持有者，81.52%是銀行，所持地方政府債券的餘額達到34萬億。

從此節的分析中可以得出三個結論：其一，地方政府的40萬億債務當中，本地城市銀行接下了85%；其二，中國銀行業的全部債券購買餘額67萬億當中，單是城市銀行認購的地方政府債券就占了51%，而這些地方政府債券只是在「以新換舊」，卻永不歸還；其三，如果以城市銀行資產規模占銀行業總資產規模16%來估計，城市銀行的居民存款總額不過23萬億上下，而地方政府用債券從地方銀行拿走的錢卻高達34萬億。因此，地方銀行已近乎被掏空。

四、中國金融危機2.0版

中共政權現在的維持，其秘訣就是吞噬民眾的存款，因為銀行都是各級政府辦的，政府從銀行里拿錢，就跟從ATM機裡面取錢一樣隨便。但這樣的日子還能維持多久？

中國的地方政府辦銀行、銀行充當政府的ATM，必然會出現一種雙重效果：地方銀行可以讓地方政府的房地產開發如虎添翼；同時也會促成房地產的過度開放，進而把地方銀行拖進深淵。現在中國的地方政府在財政困境之下，唯一的存活辦法就是繼續掏空銀行，就這樣，中共的財政危機被轉化成了銀行系統的危機，即潛在的金融危機。

在中國，既然財政危機可以轉嫁給銀行，所以，財政危機就不算是最後的危機。那什麼是中國最後的危機呢？就是銀行成批地倒下來，那就沒有可以挽救的餘地了，因為銀行系統是中共最後的金融依靠。什麼時候中國的金融危機會爆發？時間點應該不遠了，中國金融危機2.0版已即將來臨。

講到中國金融危機2.0版，勢必要對比中國金融危機1.0版。但中國民眾普遍不知道這金融危機1.0版，因為那屬於政府機密，從不讓國人知道；而各國研究中國經濟的學者也從沒討論過它。實際上，對比這兩次金融危機的成因、特徵和結局，對於理解中國未來的經濟前景，相當重要。

中國金融危機1.0版發生在1996年，這場危機的處理，使中國避開了1997年的亞洲金融危機，又迎來了後來的經濟繁榮；然而，那場金融危機的成因，也預示着中國金融危機的2.0版的發生。

1996年中國的絕大部分工商企業都是國有企業，由於幾十年來始終經營效率差，負債越來越高。當時中國只有四家大型國有銀行，負責為所有國有企業「輸血」。到1994年底，12萬個國有企業的資產負債率為83% 。這樣高的資產負債率意味着，大部分國有企業瀕臨破產的邊緣；同時，背着國有企業「包袱」的國有銀行也陷入了危險的境地。

早在1991年底，中國的四大銀行貸款總額當中，20%已成為壞賬，若加上逾期的呆滯貸款，將近70%的貸款都已無法歸還。當時四大銀行的貸款壞帳為4,300多億，而四大銀行的資本金只有1,500多億，這四大銀行已嚴重地資不抵債，即將破產。雪上加霜的是，很多國有工商企業不但早已停止償還貸款，甚至也停止支付利息，每年拒付銀行利息達1千多億 ，致使1994年、1995年中國的銀行系統全面虧損 。

銀行本應用每年提取的壞賬準備金來支付壞賬損失，但當年中國的四大銀行的壞帳準備金幾乎為零 ；因此，面對巨額的壞賬損失，銀行只能用自有資本墊支，結果1994年中國的國家銀行資金平衡表上出現了歷史上首次自有資本減少 。按此趨勢走下去，銀行系統不久就會破產。當時有學者指出，「居民才是銀行信貸風險與損失的最終承擔者。四大銀行在資不抵債的情況下，一旦失去居民存款的支持，必然引發惡性通貨膨脹，出現金融危機」。這就是中國金融危機1.0版的真相。

現在，類似的局面似乎又開始冒頭了。我在《中國的銀行業正陷入危機》一文中已介紹，2023年底國有銀行的淨息差已跌破1.5% ，進入了危險區間。造成這一危險局面的主要原因是，銀行系統背負的地方政府和國有企業的債務負擔，令銀行不勝負荷；而中國經濟進入長期衰退之後，中央銀行只能壓低利率，則是又一個原因。

除了銀行的淨息差低到銀行只能降薪裁員，這次中央政府批准地方政府新增舉債6萬億，其實也是一個潛在金融危機的徵兆。很多人以為，這是救經濟的舉措；事實上，這6萬億是為了把地方政府融資公司付不出利息的債務，轉到地方財政的名下，由地方財政為其支付利息，避免地方政府的融資公司直接拖垮銀行。由此可見，地方政府融資公司那65萬億債務，已到了倒賬在即的地步，隨時會威脅到銀行系統的生存。

中國的上一輪金融危機，其根源是制度性的，即所謂的國有企業「吃光了財政吃銀行」，銀行的自有資本被國有企業吞噬。而這一輪潛在的金融危機，其根源仍然還是制度性的，除了國有企業繼續「吃銀行」之外，還填了一個新的威脅，那就是「財政吃銀行」。如今所謂的「財政吃銀行」，不只是「地方財政吃銀行」，連中央政府發現國債，也靠銀行認購。從這個角度來理解，就可以明白，為什麼中國潛在的金融危機不易化解。

中國度過上一輪金融危機，靠的是三個辦法，即國企私有化（甩掉銀行的「包袱」）、加入WTO，以及吸引大量外資。而在這一次金融危機面前，中國不能再如法炮製了。首先，現在的國有大型企業都是壟斷性的戰略產業，無法私有化；其次，美中關係的惡化，使中國無法再靠不斷快速增長的大量出口來拉動經濟；再次，現在外資基本上已停止進入中國市場，這種局面受到美中關係的影響，可能不會改變了。

中國面臨上一次金融危機時，還比較幸運，因為有各種機會可以利用，這些機會主要是外貿擴張和外資湧入；而這一次金融危機來臨時，這些機會都已經消失。那中國政府還能找到能根本性地緩解金融危機的辦法嗎？筆者對此表示懷疑，顯然，中國那脆弱的銀行體系可能動搖中國的穩定。

全文轉自自由亞洲電台