程晓农：中国庞大的内债向谁借？动摇民本的地方政府债务危机之谜

中国人的绝大部分家庭财产主要是房产价值和金融资产，而金融资产的大头是银行存款。由于房产价值持续下跌，大量家庭把看牢银行存款，视为家庭最后的可用资金来源；而很多小企业主经营亏损而关闭生意后，也把经营资金存入银行。但很少有中国人想过，自己的家庭金融资产，与中国各级地方政府的庞大债务有什么直接关系？其实，中国地方政府的借债，大部分都靠拿走居民存款为政府所用，而且赖账不还，银行则是政府能如此做的“摆渡”。

本文要解开的谜团是，中国地方政府的巨大债务，债主是谁？可悲的是，政府不肯讲实话，而民众则基本上不知情。民众多半不了解，他们早就是地方政府“千年不赖、万年不还”的巨大债务之“债主”，居民存款的大部分，其实已被各级政府吞噬耗尽。

一、公债填补财政赤字

中国政府大笔挥霍资金的最方便手法有两个。一个是，超出税收等可能的财政收入来源，大幅度扩大财政支出，造成中央财政的巨额赤字，然后由中央银行大量发行货币，来满足财政赤字所需要的资金。另一个办法是发行政府债券，由于人民币债券并非国际上受欢迎的金融投资标的物，因此，中国各级政府的天量债券，基本上都是在国内发行。

前一种手法实际上是以通货膨胀为代价，来满足政府支出的需要。懂宏观经济学原理的人都知道，这是任何政府都必须尽量避免的“毒药”。因为，在中央银行为财政赤字“买单”的情况下，财政赤字必然造成货币滥发，进而产生物价上涨，既造成居民消费力相对萎缩，也令居民存款相对缩水。一句话，就是“票子毛了”。

不懂财政金融的民众往往不了解，在财政预算中编列财政赤字和发行政府债券这两种手法，本身是相通的。中央财政照例常年编列的财政赤字，可以直接让中央银行提供超量货币，也可以由中央财政发行国债来获取资金。地方政府不能发行货币，但按照中国《预算法》的规定，允许省级政府的财政预算，编列中央政府许可的财政赤字。而省级政府经中央财政批准编列的地方财政赤字，可以纳入国务院每年下达的该省市政府债券发行限额内，通过发行地方政府债券来获取资金。所以，编列财政赤字和发行政府债券这两种手法，在中央和省市这两级是连通的。

到底中国的财政赤字大不大？欧盟为了控制各成员国的财政赤字规模，规定财政赤字不能超过GDP的3%，公债总量不难超过GDP的60%。如果以欧盟的这两个限制性指标为参照系，那么，2024年中国政府财政预算的赤字率也是3%，似乎不大。然而，一国政府当年的财政赤字率，只反映本年的财政收支差额；而公债未偿还总量占GDP的比率，才反映这个国家的长期债务负担。中国的公债未偿还总量占GDP的比率，几乎是欧盟的一倍，与GDP的规模相当，这就相当危险了。

当中国政府大量举借公债，进而积累了巨额的未偿公债时，其长期后果其实与财政赤字率偏高，同样严重。财政赤字率偏高的直接后果是“票子毛了”；而未偿公债过多的后果是，民众的银行存款被掏空了。其实，中共之所以滥发公债，其原因就是，通过银行掏空居民存款，实在是太方便了。赤字发债不头疼，这似乎是中国各级政府的“独家专利”。但是，现在中国政府开始担心一件事了，那就是，地方政府的天量巨债，快把银行系统压垮了。

二、各级财政债务真相

2024年中国的财政赤字为40,600亿元，比2023年的预算增加1,800亿元。其中，中央财政赤字33,400亿元，地方财政赤字7,200亿元。今年11月8日，中国的全国人大常委会又通过议案，批准未来三年内，地方政府新增举债6万亿元。这6万亿元人民币，到底是要救活经济，还是救活地方财政，或者是救活银行？事实上，中国的地方政府新增举债6万亿，既不是为了救活经济，也不能救活地方财政，更不能救活银行，唯一的作用是续银行系统的命，好让中国的潜在金融危机，不至于很快暴露而一发不可收拾。

中国各级政府总共欠下了多少债务？国际货币基金组织估计，2023年中国各级地方政府本身的债务是40万亿，现在用发新债还旧债的办法往后拖；而地方政府担保的官办融资公司未偿还的债务还有65万亿元，但这些公司很多都濒临破产，没办法继续发新债还旧债，而它们欠下的这65万亿债务会拖垮银行。这些地方政府的融资公司中，很多已经还不起银行贷款或债券的利息，这些债务到期之前，银行会因为巨额贷款收不到利息而破产。

中国的整个银行系统因为利息收入越来越少，快要活不下去了（参见笔者10月25日在本台发表的文章，《中国的银行业正陷入危机》）；如果再出现大量地方政府融资公司停付利息，那银行就要被逼倒了。所以，这次中央政府批准地方政府新增举债6万亿，就是为了让地方政府的财政部门，把占地方政府融资公司十分之一的最紧迫债务，先转到地方财政的名下，由地方财政代为支付利息，避免地方政府的融资公司直接拖垮银行。

然而，这只是债务搬家，把债务从地方政府融资公司的名下，搬到地方财政的名下而已。况且，这不过是解燃眉之急，杯水车薪，因为地方政府融资公司的债务的九成，还是没办法偿还，拖垮银行的可能性只不过减少了十分之一而已。但这已经是中共能够用出来的所有力道了。

所以，中共的这个措施，只不过是为了续银行系统的命而已。但也因此让我们看到，中共的银行系统因为地方政府和国有大企业造成的债务危机，已经岌岌可危，以致于中共现在必须先救银行，而中共事实上已经无力解决中国的地方财政危机和银行系统的根本性危机了。

最近，中共当局为了警告地方政府，要“遏制新增隐性债务”，财政部向全国人大作相关专门报告时，披露了去年未被发现的8起隐性债务，总额达到几百亿元，其中涉及到湖北、广西、陕西、江西等地的地方政府。涉及到的案子都是，地方财政没钱了，只能逼当地的国有企业出钱开发土地和建设基础设施，或者是逼当地的银行替地方政府还债。

中国的各级政府的总债务额当中，地方政府的债务总共相当于中国GDP的85%；如果再加上中央政府的债务，中国各级政府的债务余额，大体相当于中国GDP的数额。这样的债务规模的含义是，全体中国人一整年不领薪水，不领养老金，中共才能还债，这可能吗？显然，中共现在已经到了债重如山，永难还债的地步了。

三、地方政府向谁借钱？

在市场经济国家，银行多半都是私营的，政府无法向银行借钱，原因很简单。首先，按照通行的商业银行法，银行和借款人之间的借贷合同，属于平等主体之间的民事行为，而政府不是民间团体，与银行在民事地位上地位不对等，无法签订借贷合同。其次，贷款需要提供担保和资产抵押，如果政府贷款后违约，法院很难对抵押资产执行扣押。所以，如果私营银行放贷给政府，相当于自杀式经营。

但是，如果银行不是私营，而是公营的呢？而且，银行的老板就是政府，那么，政府是不是就很容易从银行拿到钱呢？这正是社会主义金融制度的“中国特色”。笔者在本网站发表的上一篇文章《中国的银行业正陷入危机》，指出了一个事实，即“中国的银行皆官办”，该文介绍了全国性大型国有银行的政府控股特色，这六家大型银行必须满足全国性国有企业集团的资金需求，导致这些银行经营状况恶化。

现在介绍125家城市商业银行的真实背景，来分析地方政府是如何掏空地方银行的。上个世纪末中国出现了许多地方银行（即城市商业银行），这些银行基本上都是地方政府设立的，其资产规模占银行业的总资产规模，2007年为11% ，2023年为15.5%。

2004年国务院发展研究中心金融研究所“中国城市商业银行研究课题组”对东部、中部、西部三个有代表性的省份20个城市商业银行的运营情况做了实地调查。调查证实，地方政府在城市商业银行的平均直接持股比例是24.2%，再加上地方政府通过其他企业或机构的间接持股，地方政府对城市商业银行拥有绝对控制权。因此，地方政府可以直接或间接地决定城市商业银行的董事长和行长人选，让这些银行实际上由地方政府代理人控制管理。

地方政府通过本地城市商业银行获取资金的方法主要是两类，一类是指导性贷款，即地方政府指令本地银行向本市政府所属的投资平台公司定向贷款；另一类是让本地银行认购本地政府发行的债券。上述调查发现，城市商业银行的贷款过于偏重地方政府的基础设施项目，而这些项目主要面向当地的房地产开发。这就是中国地方银行典型的官办官用特征。

那地方政府发行的海量债券，都是谁认购的？由于地方政府无权对中央所属的全国性大型国有银行下令认购地方政府的债券，所以，这些认购本地政府债券的银行，都是当地的城市银行。财政部政府债务研究和评估中心今年6月3日发表的《地方政府债券市场报告》披露，地方政府的债券持有者，81.52%是银行，所持地方政府债券的余额达到34万亿。

从此节的分析中可以得出三个结论：其一，地方政府的40万亿债务当中，本地城市银行接下了85%；其二，中国银行业的全部债券购买余额67万亿当中，单是城市银行认购的地方政府债券就占了51%，而这些地方政府债券只是在“以新换旧”，却永不归还；其三，如果以城市银行资产规模占银行业总资产规模16%来估计，城市银行的居民存款总额不过23万亿上下，而地方政府用债券从地方银行拿走的钱却高达34万亿。因此，地方银行已近乎被掏空。

四、中国金融危机2.0版

中共政权现在的维持，其秘诀就是吞噬民众的存款，因为银行都是各级政府办的，政府从银行里拿钱，就跟从ATM机里面取钱一样随便。但这样的日子还能维持多久？

中国的地方政府办银行、银行充当政府的ATM，必然会出现一种双重效果：地方银行可以让地方政府的房地产开发如虎添翼；同时也会促成房地产的过度开放，进而把地方银行拖进深渊。现在中国的地方政府在财政困境之下，唯一的存活办法就是继续掏空银行，就这样，中共的财政危机被转化成了银行系统的危机，即潜在的金融危机。

在中国，既然财政危机可以转嫁给银行，所以，财政危机就不算是最后的危机。那什么是中国最后的危机呢？就是银行成批地倒下来，那就没有可以挽救的余地了，因为银行系统是中共最后的金融依靠。什么时候中国的金融危机会爆发？时间点应该不远了，中国金融危机2.0版已即将来临。

讲到中国金融危机2.0版，势必要对比中国金融危机1.0版。但中国民众普遍不知道这金融危机1.0版，因为那属于政府机密，从不让国人知道；而各国研究中国经济的学者也从没讨论过它。实际上，对比这两次金融危机的成因、特征和结局，对于理解中国未来的经济前景，相当重要。

中国金融危机1.0版发生在1996年，这场危机的处理，使中国避开了1997年的亚洲金融危机，又迎来了后来的经济繁荣；然而，那场金融危机的成因，也预示着中国金融危机的2.0版的发生。

1996年中国的绝大部分工商企业都是国有企业，由于几十年来始终经营效率差，负债越来越高。当时中国只有四家大型国有银行，负责为所有国有企业“输血”。到1994年底，12万个国有企业的资产负债率为83% 。这样高的资产负债率意味着，大部分国有企业濒临破产的边缘；同时，背着国有企业“包袱”的国有银行也陷入了危险的境地。

早在1991年底，中国的四大银行贷款总额当中，20%已成为坏账，若加上逾期的呆滞贷款，将近70%的贷款都已无法归还。当时四大银行的贷款坏帐为4,300多亿，而四大银行的资本金只有1,500多亿，这四大银行已严重地资不抵债，即将破产。雪上加霜的是，很多国有工商企业不但早已停止偿还贷款，甚至也停止支付利息，每年拒付银行利息达1千多亿 ，致使1994年、1995年中国的银行系统全面亏损 。

银行本应用每年提取的坏账准备金来支付坏账损失，但当年中国的四大银行的坏帐准备金几乎为零 ；因此，面对巨额的坏账损失，银行只能用自有资本垫支，结果1994年中国的国家银行资金平衡表上出现了历史上首次自有资本减少 。按此趋势走下去，银行系统不久就会破产。当时有学者指出，“居民才是银行信贷风险与损失的最终承担者。四大银行在资不抵债的情况下，一旦失去居民存款的支持，必然引发恶性通货膨胀，出现金融危机”。这就是中国金融危机1.0版的真相。

现在，类似的局面似乎又开始冒头了。我在《中国的银行业正陷入危机》一文中已介绍，2023年底国有银行的净息差已跌破1.5% ，进入了危险区间。造成这一危险局面的主要原因是，银行系统背负的地方政府和国有企业的债务负担，令银行不胜负荷；而中国经济进入长期衰退之后，中央银行只能压低利率，则是又一个原因。

除了银行的净息差低到银行只能降薪裁员，这次中央政府批准地方政府新增举债6万亿，其实也是一个潜在金融危机的征兆。很多人以为，这是救经济的举措；事实上，这6万亿是为了把地方政府融资公司付不出利息的债务，转到地方财政的名下，由地方财政为其支付利息，避免地方政府的融资公司直接拖垮银行。由此可见，地方政府融资公司那65万亿债务，已到了倒账在即的地步，随时会威胁到银行系统的生存。

中国的上一轮金融危机，其根源是制度性的，即所谓的国有企业“吃光了财政吃银行”，银行的自有资本被国有企业吞噬。而这一轮潜在的金融危机，其根源仍然还是制度性的，除了国有企业继续“吃银行”之外，还填了一个新的威胁，那就是“财政吃银行”。如今所谓的“财政吃银行”，不只是“地方财政吃银行”，连中央政府发现国债，也靠银行认购。从这个角度来理解，就可以明白，为什么中国潜在的金融危机不易化解。

中国度过上一轮金融危机，靠的是三个办法，即国企私有化（甩掉银行的“包袱”）、加入WTO，以及吸引大量外资。而在这一次金融危机面前，中国不能再如法炮制了。首先，现在的国有大型企业都是垄断性的战略产业，无法私有化；其次，美中关系的恶化，使中国无法再靠不断快速增长的大量出口来拉动经济；再次，现在外资基本上已停止进入中国市场，这种局面受到美中关系的影响，可能不会改变了。

中国面临上一次金融危机时，还比较幸运，因为有各种机会可以利用，这些机会主要是外贸扩张和外资涌入；而这一次金融危机来临时，这些机会都已经消失。那中国政府还能找到能根本性地缓解金融危机的办法吗？笔者对此表示怀疑，显然，中国那脆弱的银行体系可能动摇中国的稳定。

全文转自自由亚洲电台