程曉農：人大換屆看財政

今年3月5日，中國五年一度的人大換屆後的人代會即將召開。這次會議的看點何在？可能還有人想起十年前溫家寶交卸時在記者招待會上的一番發言，但那是胡錦濤時代尾聲的表演，此戲謝幕不可再。今年李克強交卸時，應該除了應景報告、黯然退場之外，不會有吸引眼球的講話了。今年人代會的真正看點是財政難題，而財政困境的關鍵是地方財政之全面苦度，這代表着中國進入經濟困難的起始點。

一、中國：財政困境看地方

為什麼在中國，財政困境看地方？因為，所有的困難首先集中在地方財政這個層級。地方財政進入全面困境之後，即使中央財政勉強自保，全國各地都會因為地方財政全面困難而爆發一系列經濟社會問題。

要了解中國的財政制度，就必須了解中國的中央、地方這兩級財政「收收放放」的複雜關係之演變史。中共建立政權之後，實行蘇聯模式的計劃經濟，其財務核心就是，全國財政由中央政府一把抓，地方政府用錢，必須得到中央政府主管部門的批准。

經濟改革開始以後，中央政府不得不把財源更多地用到民生上，這便造成了軍費困難，為此不得不實行了上世紀八十年代的大裁軍；另一方面，中央政府依靠國家計劃委員會統管全國經濟發展的僵化做法，也不得不重新調整，要給地方政府和國營企業更多自主權，其中當然就包括給地方政府一些財權。這就是中央-地方財政關係中首次的財政放權階段。

但這種財政分權的辦法，造成了八十年代地方財政權力增加、而中央財政財權萎縮的局面。於是朱鎔基1994年開始，把全國財政收入集中了到中央財政。1994年以前，全國財政收入當中，中央財政占三成，地方財政拿七成；而1994年開始，中央財政占全國財政收入的比重，提高到全國財政收入的六成到七成，地方財政只剩三到四成。所以，中央-地方的財政關係，再度進入了中央財政的集權階段。

朱鎔基集中財權的做法，關鍵在實行中央財政和地方財政的分稅制，即占稅收大頭的稅種歸中央財政，而地方政府能掌握使用的都是小稅種。這種情況下，沿海的經濟大省經濟實力強，它們可以通過引進外資、加快土地開發等辦法，補充自己的地方財力；但大部分省份的經濟實力弱，財政入不敷出，只能仰賴中央財政每年給予補助，即中央財政對大部分省例行的財政撥款。

1994年以後，中國各省的地方財政收入主要由三部分組成，即地方稅收、中央財政撥款和賣地收入。在地方財政當中，地方的稅收和中央財政撥款屬於「一般公共預算」，其開支受中央政府的監督；而地方政府的賣地收入則被中央政府歸入了「政府性基金收入」，由地方政府自行支配。

當時朱鎔基把與土地相關的收入全都留給了地方財政，因為他不懂，與城市土地開發相關的財政收入，會因為城市化和房地產開發而不斷增加。中共的憲法規定，「國家可以……對土地實行徵購、徵用或者收歸國有」，地方政府只要宣布，哪塊土地需要徵用，就可以把這裡的居民遷走、舊房拆毀，然後這塊土地就可以高價賣給房地產公司，收入落入地方財政的腰包。這就是地方政府後來大力推進土地和房地產開發的由來。

隨着地方政府熱衷於賣地籌錢，房地產便成了支撐地方經濟和地方財政的支柱。於是，中國各省的地方財政全部轉向依靠賣地的土地財政階段。這是本世紀初中國經濟最繁榮時期的十幾年的狀態，在財政方面，這個階段里，中央財政和地方財政各撈各的錢，彼此相安無事。

二、總理喊話：「誰家的孩子誰抱」

如今，這個中央財政和地方財政相安無事的局面，終於結束了；而地方政府集體為錢和中央政府的爭鬥已經拉開了序幕。為什麼會是這樣一種結局呢？其中的道理很簡單，靠房地產拉動經濟，是不可能永久「玩下去」的，房地產泡沫大到不能不破的時候，地方財政的困境就必然發生。

溫家寶在任時裝傻，假裝不懂這一點。李克強在位十年，一開始也不懂，後來他終於明白了其中的危險：那就是，地方政府的賣地收入落袋花光了，但各地開發土地的幾十兆巨額債務，卻留給了中央政府。而中央財政就算把軍警全都裁光，政治局全體不領薪水補貼、自己開私家車、秘書的「活」全都自己干、自己燒飯泡茶，中央政府的所有機關也數年「不吃不喝」，也仍然還不上這筆巨債。這就是目前李克強卸任前遇到的痛苦局面。

去年5月25日下午3點，國務院召開「全國穩住經濟大盤電視電話會議」，全國各省、市、縣的官員都通過視頻參加了會議。這個講話的錄音稿馬上就在網上和微信上傳開了。會上李克強講了一段話：「最近已經有幾個省給國務院打報告，提出來要借錢。我這裡明確的跟大家說……我這裡也給大家報個底賬，除非有特大的自然災害，還有一筆總理預備費，其他的錢就靠你們地方」。

李克強的意思很清楚，地方政府沒錢了，想找中央財政要，但中央也沒錢，你們各地自己想辦法。而總理上述喊話的意圖，被中國財政部長劉昆今年1月9日解讀得明明白白。他針對地方政府的債務危機強調說，「堅持中央不救助原則，做到『誰家的孩子誰抱』」，「將進一步打破（中央）政府兜底的預期」。

共產黨國家是集權制度，它本身必然會造成地方政府的「大鍋飯」觀念，自家的「孩子（債務）」想讓中央財政來「養」。何況，朱鎔基集中財權之後，實行對多數省市的中央財政撥款補助體制，這種體制又鼓勵和養成了地方財政的「大鍋飯」思維。這才有了李克強的如此喊話。

那麼，到底地方政府的債務是如何形成的？地方財政的債務主要是兩部分，全都與土地開發有關。要把一塊土地賣給房地產公司來開發住宅，地方政府至少必須先付錢做幾件事。其一，補償被拆遷的居民；其二，平整土地、修建道路、安裝水電、安排地鐵或公交。這都要在短期內投入大量資金。此錢何來？一個辦法是地方政府直接發債券；另一個辦法是，地方政府設立城市建設投資公司（即所謂的地方政府融資平台），用地方政府手裡的土地，向地方銀行獲得抵押貸款或發行債券。

這兩種支出花出去以後，不管能不能通過賣地收回成本，這些錢都是借來的，債務到期了，無論是銀行的抵押貸款，還是發行債券，到期了都必須還債。而中國的房地產泡沫破滅以後，房地產公司多數都岌岌可危，不敢再買地了，也沒錢買地了；這樣，地方政府就沒錢還債了。

三、地方財政的帳外金庫枯竭

上面提到，地方政府的賣地收入被中央政府歸類為「政府性基金收入」，由地方政府自行支配；也就是說，在財政監管的層面，賣地收入相當於地方政府的帳外金庫。如今，賬外金庫開始枯竭了。本來，地方政府發行的債券與國債一樣，以地方政府的稅收作為還本付息的擔保；但由於地方政府債券的發行量太大，靠稅收不夠還債，只能用賣地收入作為債券償還的資金來源。而地方政府的融資平台公司名義上是企業，不能用地方政府的稅收來擔保，但實際上卻是由地方政府用地方財政局的財政存款作擔保的，最後也靠用賣地收入來還債。

其實，即便是在中國經濟尚且繁榮的時候，地方政府的債務也可能出現無法償還到期債務的困難。中共的財政部知道，這種局面完全可能發生，是整個財政系統的潛在危機。但是，為了掩蓋中國的財政金融危機，中國財政部採取了一種欺詐性做法，假裝地方融資平台的債務不算是地方政府的債務，而是模糊地稱其為隱性債務問題，拖着想混下去。

然而，現在中國的房地產泡沫破滅了，地方政府的賣地收入急劇萎縮，於是，地方財政的帳外金庫開始枯竭。這種情況下，不管是地方政府的到期債券這種顯性債務，還是地方融資平台到期的所謂隱性銀行債務，就都難以償還了。

僅就中共公開承認並每兩個月公布一次的地方政府顯性債務（即地方政府發行的債券）數量來看，2022年底全國地方政府的債務餘額高達35兆（350,618億元），其中四成債券6年內到期，必須償還，剩下的債券到期償還的時間稍多4年。中共償還到期債券的辦法，邏輯上有三個，一是動用地方財政收入償還本息，二是動用賣地收入還債，三是借新債還舊債。從2022年中國各地方政府還債的實際做法可以看出，地方政府的還債能力究竟如何。

據中國財政部今年1月30日公布的《2022年12月地方政府債券發行和債務餘額情況》介紹，2022年全國地方政府還債數額是27,758億，其中由地方財政從正規預算和賣地收入中拿錢償還的只占14%，其餘86%的債務都靠借新債還舊債；2022年地方政府一共發行債券47,566億元，其中的一半都用來償還到期債務。由此可見，地方財政儘管多年來拼命賣地，但仍然財源枯竭，只能指望不斷借新債，用推遲還債來逃避眼下的償債困境。而目前賣地收入驟降，經濟蕭條之下，地方財政收入不斷萎縮，這就預示着，今後地方政府不得不把償還債務的全部希望都寄托在借新債上了。

四、2023年：中國各級財政進入苦境

地方政府的債務到底有多大？這關係到地方財政的苦境到底有多長？如果說，地方政府直接發行的債券大體上還算透明公開的話，那麼，地方政府融資平台的債務基本上就是一個黑箱了。地方政府的隱性債務是指，在法定政府債務限額之外，地方政府通過各自的融資平台公司（也被稱為城投），直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。

2020年底，地方政府融資平台的「隱性債務」總額是53兆，基本上是借新債還舊債，還債能力非常低。把地方政府直接發行的債券餘額35兆，加上融資平台的債務53兆，合計就高達88兆；再加上中央政府的債務餘額22兆，中央和地方政府的債務餘額高達110兆。這110兆債務，大體上相當於中國121兆GDP的91%；其中地方政府的債務規模相當於地方政府綜合財力（稅收、賣地收入和中央財政補助）的260%；也就是說，地方政府根本不可能還清債務了。

一個國家的財政債務和GDP的比率，在國際上被稱為財政風險警戒線，通常公認的警戒線是60%；也就是說，中國的政府總負債率已經比財政風險警戒線高出30多個百分點了。而且，其中大部分不是國債，是地方債務。為什麼強調地方債務比率高，會很危險呢？因為，國債還可以向國際投行發行債券來融資，地方政府的債務沒有國際信用，基本上不能從國外融資。所以，中國的這種以地方債務為主的巨額債務，只能在國內拖下去，變成債多不還、「破罐子破摔」了，這種局面現在正變得越來越危險。

中國的經濟不只是面臨房地產泡沫破滅造成的總體困境，過去20年來，中共一直依靠做大財政和金融泡沫，才得以維持到今天。一旦這個財政和金融泡沫破滅，中國將面臨一場全面而極其嚴重的經濟災難。

五、銀行充當財政的錢袋

地方政府沒錢還債，要靠借新債來還舊債。那麼，地方政府一直以來都是向誰借錢的？它們主要是向銀行、證券公司、投資基金借錢。銀行、證券公司、投資基金的錢，都是民眾的儲蓄。目前全國銀行的資金中，2022年底住戶存款一共是120兆；對比中國的中央和地方政府的債務餘額110兆，中國各級財政的110兆債務占住戶存款的91%。這意味着，各級財政因為欠下了巨額債務，其實已經把民眾的儲蓄大部分拿空了；而且，地方政府無力還債，只能借新債還舊債，也就是把欠條不斷換新，用今年的欠條替換五年前的欠條，債主永遠只看到「白條」，再也看不到自己的錢還回來了。

地方政府一直在玩「民眾存款搬家」的把戲，就是把民眾的銀行存款偷偷地通過中介（地方政府融資平台），搬到財政金庫里去用；存款搬家以後，地方政府在銀行里留下的只是一張永不兌現的欠條，只不過欠條不斷以舊換新而已。

在中國，政府可以從銀行里拿走民眾的儲蓄，因為所有銀行都受政府控制。中國的銀行大部分是上市公司，小部分城市和村鎮銀行也是股份制的，但銀行在政府面前都要下跪。因為中國的銀行分兩類，一類是全國性大銀行，中央政府是主要股東；另一類是地方銀行，地方政府或地方勢力是主要股東。至於持有零散銀行股份的個人股東，對銀行的運作完全不能過問。

所以，銀行必須聽政府的命令，不敢違背政府的意願。這就是共產黨治下金融制度的特點，銀行是政府的「錢袋」。地方財政要用錢，只需要給本地的地方銀行打個招呼，發一份公文，讓本地的官辦融資平台公司走一下程序，就把銀行里民眾的存款拿去用了。這種「民眾存款搬家」的把戲，能不能永遠玩下去？關鍵在於，會不會早晚把銀行的銀根抽空，導致銀行對存戶的日常兌付發生困難。這種情況去年下半年已經陸續在中國許多銀行發生了。

很顯然，地方政府玩「民眾存款搬家」的把戲，早晚一天要出大問題。中共的財政危機現在是靠從銀行里拿走民眾存款來應付財政開支，這只是把財政危機轉化成銀行的金融危機而已。等到財政危機逼得銀行無以為繼，金融危機因而爆發，整個局面就沒辦法收拾了。

（全文轉自自由亞洲電台）