中國四任總理與債務的不解之緣

債台高築並非中國的新鮮事。中國經濟發展一直與「債務」二字相連。從1990年代以來,中國共歷朱鎔基到李強四屆總理,朱鎔基上任以後清欠難纏之極的「三角債」一戰功成,讓其獲「中國最懂經濟的總理」之稱。溫家寶運氣極好,上承江澤民加入WTO之勢,以及朱鎔基「抓大放小」國企改革造就了幾十家國企寡頭的壟斷之利,不僅經濟上保持兩位數的連續增長,還能在全世界深受金融危機之苦的2009年投放5萬億救市,這一救,結果是李克強與李強接任總理一職時,都要接過處理債務的重擔。

朱鎔基何以獲鐵血宰相之稱?

1990年,中國經濟整頓核心問題是清理三角債。1991―1992年間,「三角債」的規模最大時曾占銀行信貸總額三分之一,全國三角債累計達3000億左右(1991年中國GDP總量1991為2萬億元),全國有90%的企業被捲入「三角債」鏈條中,所謂「三角債」已經不再是簡單意義上的甲欠乙、乙欠丙、丙欠甲的連環債務問題,而是捆住中國經濟的繩索。清理三角債,成為朱鎔基任國務院副總理後的第一單任務。

當時全國媒體上連篇累牘談三角債的嚴重,形成三角債的主要原因被概括為:一是由於建設項目超概算嚴重、當年投資計劃安排不足和自籌資金不落實,造成嚴重的固定資產投資缺口,形成對生產部門貸款和施工企業工程款大量拖欠;二是企業虧損嚴重,擠占了企業自有資金和銀行貸款,企業間相互拖欠;三是企業產品不適銷對路或根本無銷路,產成品占用資金上升,形成投入-產出-積壓-拖欠-再投入-再產出-再積壓的惡性循環。

為了讓讀者用最快的速度理解,就以朱鎔基選擇的清欠試點東北三省四市為例。根據當時的調研,朱鎔基定下的清理方針是立足於治本清源,從解決三角債源頭入手,重點清理固定資產投資項目拖欠這個三角債源頭,同時狠抓限產壓庫促銷、調整產品結構和扭虧增盈。第一站選在鞍山鋼鐵廠,是因為這個當時中國最大的鋼鐵廠正飽受「三角債」折磨:當時鞍鋼賣給瀋陽電纜廠3000萬元的鋼材,貨款要不回來。因為沒錢,鞍鋼無法支付煉鋼所需的煤炭錢,導致煤礦不再給鞍鋼供煤。煤礦的煤不能往外賣,就發不出工資,煤礦職工的生活就很困難。在調研組去之前,鞍鋼正面臨鍋爐停產的風險。

煤礦、鞍鋼、瀋陽電纜廠的「三角債」問題,是中國當時經濟的縮影。朱鎔基認為連環清欠招數有迭加效果:譬如對電廠投入資金,電廠還給設備製造廠,設備製造廠還給鋼廠、鋼廠再還給煤礦、鐵路,這樣迭加起來,效果就明顯了,投入1元清理3元。如果搞得好,還能達到1:4甚至1:5的效果。根據這一指示,遼寧首批清欠的試點企業主要從機電、冶金、煤炭、有色、建材等生產資料行業中選擇。在東北三省,首批清理「三角債」的企業選擇了300戶左右。清欠小組對試點企業債權債務情況,先進行紮實具體的摸底,派了14個工作小組到東北重點省市幫助清欠。朱鎔基本人趕赴”三角債”糾結最深的東三省,親自坐陣,現場清欠。

清欠結果如下:用朱鎔基提出的注入資金、壓貨掛鈎、結構調整、扼住源頭、連環清欠等一整套鐵拳式的解決措施,只用了26天,清理拖欠款125億元,東北問題基本解決。在東北取得成功後,推廣至全國。歷1991、1992兩年,3000億涉及地方政府、銀行以及眾多企業的三角債,中央政府共注入清欠資金555億元,其中銀行貸款520億元,地方和企業自籌35億元,清理了2190億元三角債。

這是朱鎔基從上海調任國務院副總理之後的第一板斧。由於他雷厲風行的風格,這項最難纏的活居然速戰見效,得到鄧小平以及舉國上下的一片叫好。從此以後,「經濟沙皇」、「鐵血宰相」成為朱鎔基的綽號,「懂經濟」更是他的金字招牌。

中國地方債何以債台高築?

胡溫時期是中國改革開放以來的「黃金十年」,中國經濟以年均兩位數的增速進入增長快車道,但2009年投入5萬億救市之後,地方政府大量舉債注入配套資金,大搞「鐵公基」這類基礎設施建設與房地產開發,地方債務迅速積累。2012年是胡習交接班之年,次年,中國社科院發布國家資產負債表編制與風險評估報告,宣布2012年中央政府與地方政府加總的債務接近28萬億,占當年GDP的53%。國家整體資產負債率呈上升趨勢,債務風險相應提高,其中地方政府債務19.94萬億,須引起高度關注。該評估報告還指出,地方政府債務同樣牽涉到城投公司、信託機構、銀行、房地產企業等眾多方面。國家資產負債表的風險點也主要體現在房地產信貸、地方債務、以及銀行不良貸款等項目當中,中長期風險則更多集中在對外資產、企業債務、以及社保欠賬等項目。

根據國家審計署當時公布的第24號公告,截至2012年年底,抽查的36個地方政府(15個省及其省會城市、3個直轄市及其3個市轄區)債務餘額3.85萬億元,存在償債壓力大、借新還舊率高、變相融資突出等問題,其中有16個地區資不抵債——如果中國允許政府破產,這16個省區將成為中國的「底特律」。

也就是說,中國在2009年五萬億救市豪舉中當了一回「世界經濟的挪亞方舟」,但很快就品嘗到債務過高的風險。

胡溫至習共四次清理地方債

李克強從接任總理之時開始,就接過了地方債這個燙手山芋。2011 年以來,基於對債務規範化控制的需要,中央和地方政府共經歷了三次地方政府性債務審計(2011年、2013年2014年)和一次專門針對隱性債務的摸底,在每次審計結束之後都相應出台了政策,要求進一步完善地方政府債務機制,並提出置換債、特殊再融資債、區域試點等措施進行債務置換,但措施基本無產兒,無法扼制債務規模繼續增大,地方政府深陷債務泥潭無法自拔。到2017 年,中國政府開始對隱性債務甄別認定,希望摸清債務底盤,想法解決,最後無奈地發現,隱性債務是筆地方政府也說不清的糊塗帳,只能估計與明面債務相當甚至更大。

上述四次,從年份上看,一次發生在中共高層換屆之前,三次發生於習近平接任總書記之後。今天翻查中國政府處理債務問題。發現從1990年代開始,只有溫家寶是造成債務卻不用為此發愁的總理,朱鎔基上任第一件事就是處理3000億三角債,李克強上台就處理前任的債務,李強則處理溫、李滾雪球的債務:2012年中央政府與地方政府總債務接近28萬億(地方債務19.94萬),16個省區接近破產,李克強接盤;如今是27個省區接近破產,李強接盤。

時與勢不再:「世界再無張居正」

考慮到三次清債未見成效,目前中國各地政府深陷地方債困局,國內有經濟學家提出,破解地方債困局,需要中央政府投入「啟動資金」。這是從朱鎔基當年清理三角債的經驗出發,希望中央投入1元,能夠達到1:3的清欠目標。

但是,朱鎔基當年清理三角債的時勢不再,事與理亦不同。且看本人分析。

1當年朱鎔基履任副總理之時,中國還處在計劃經濟向市場經濟過渡之時,「鐵血宰相」之所以能夠令行禁止,乃因這一時代背景;

2、那時的三角債主要在實體經濟領域,抓住產供銷的源頭清理,就能盤活經濟。現在的地方債問題,乃因地方財政對土地、基建工程過份依賴,房地產市場現已嚴重飽和,無足夠的買家進場;基建工程本就是政府出面的公益,不追求市場效益。問題的源頭在政府,病在金融領域,中央再注資,還是用來解決地方的人頭財政,不能在生產領域產生效益。

3、朱鎔基清理的3000億三角債只占當時GDP總量2萬億的七分之一,如今地方債務過於龐大,66萬億地方債務占中國這個世界第二大經濟體的一半。就算中央政府有意注資,也只能印鈔投入人頭財政,導致通脹飆升。中國人民幣又不比美元這世界硬通貨,美元超發通脹外辦理,人民幣過多發行,通脹全由國內承受。

明萬曆前十年張居正執正,經濟繁榮軍費充足;張居正之後,明朝財政開始顯露嚴重問題,時人感嘆「世間再無張居正」。此處引用此語,一層意思是指朱鎔基的能力與魄力,更多的是指中國不再具有這位「鐵血宰相」當年清理三角債的時與勢。美國州一級是地方自治,底特律破產就爛這座城市。中國是中央集權下的分層管理,地方政府一旦破產,中央集權無根可依。

(全文轉自自由亞洲電台)

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