習近平接連被挑釁？學者質疑核酸常態化登熱搜不尋常

日前，澎湃新聞發表中國政法大學教授趙宏的文章，公開質疑核酸檢測常態化，直指各地政府不能為規避責任、謀求速效就無限度、高頻次全員核酸檢測。文章發表後，迅速成為輿論的焦點，並登上熱搜榜榜首。有評論認為，前幾日，國務院向各地方政府發布通知，醫保基金不能用於核酸檢測，此舉直接剝奪了習近平清零政策的財權。此次再有學者發文質疑核酸檢測，加上新規「9不准」。很明顯，習近平已不能完全掌控制整個局勢。這樣看來，習近平想要達到連任的目的，恐將付出一定的代價。

6月5日，澎湃新聞刊登趙宏的文章「法治的細節─關於常態化核酸檢測的法律問題」。在文章中，趙宏對中國部分地區動輒實施高密度核酸檢測（PCR）提出公開質疑。可以說，該文與習近平的政治主張背道而馳，但卻能在媒體上公開發表，並且直到現在仍未下架，引發外界關注。

當天，中國國家衛健委發布通知「九不准」，也在很大程度上限制了隔離、管控等措施。該通知亦引發外界強烈關注及討論，認為這一政策也是在挑釁習近平的「清零政策」。

「九不准」包括：

1.不准隨意將限制出行的範圍由中、高風險地區擴大到其他地區。

2.不准對來自低風險地區人員採取強制勸返、隔離等限制措施。

3.不准隨意延長中、高風險地區及封控區、管控區的管控時間。

4.不准隨意擴大採取隔離、管控措施的風險人員範圍。

5.不准隨意延長風險人員的隔離和健康監測時間。

6.不准隨意以疫情防控為由拒絕為急危重症和需要規律性診療等患者提供醫療服務。

7.不准對符合條件離校返鄉的高校學生採取隔離等措施。

8.不准隨意設置防疫檢查點，限制符合條件的客、貨車司乘人員通行。

9.不准隨意關閉低風險地區保障正常生產生活的場所。

對此，有評論認為，5月25日，國務院向各地方政府發布通知，醫保基金不能用於核酸檢測。如果當地政府繼續使用醫保基金，將面臨被查。但如果不動用醫保基金，大規模、高頻率的核酸檢測將被迫停止。也就是說，此舉等於直接剝奪了習近平「清零政策」的財權。

現今，國家衛健委發布通知「九不准」，如果地方政府執行該政策，封城、封控、隔離等防疫措施將不能大規模使用；另外，質疑該核酸檢測的文章由媒體公開發出，且存活到現在，未被下架。這些都說明習近平的政治地位受到威脅，目前他已不能完全控制整個局勢。這樣看來，習近平想要達到連任的目的，難度不小。或許說，他想要達到其目的，恐將付出相當大的代價。

附：趙宏發表的原文

法治的細節︱關於常態化核酸檢測的法律問題

伴隨疫情常態化，通過核酸檢測提早排查感染者已成為各地政府最常適用的防疫措施。大規模核酸篩查檢測需市民的積極配合，但擔憂人群聚焦誘發感染或因其他原因不願檢測的個案也不少，如何應對處置遂成為各地政府在推行全域核酸檢測時需解決的問題。

一、最嚴核酸令

多地政府對此的處置措施都是通過健康碼賦黃碼或紅碼的方式予以提示，而健康碼彈窗或變色後，個人因出行受限就會選擇補測。這種方式可說是對參與核酸檢測的間接強制。

但也有地方政府採取直接強制的嚴苛方式。在5月22日的新聞報道中，就有吉林四平的居民因錯過第25輪核酸，而被要求補繳前24輪費用的事例爆出。又因為6月2日該市要開展全域核酸檢測。為達到「應檢盡檢、不落一人」的目標，該市疫情防控指揮部於5月30日再次發布通告稱，對無故不參加核酸檢測的人員，將採取如下措施：「1.『吉祥碼』附『黃碼』，限制出入小區和公共場所，補檢費用自理並由公安部門進行訓誡，兩次以上未參加核酸檢測的，依法行政拘留10天，並處罰款500元，納入失信人員名單，在媒體上進行公開曝光；2.機關企事業單位幹部職工無故未參加本輪核酸檢測，經核實，給予相應的黨紀政紀處分；3.對無故不參加本輪核酸檢測的沿街商鋪從業人員，除上述措施外，對其經營場所一律關停；對違反疫情防控規定，引起疫情傳播造成擴散的，依法追究刑事責任。」這份通告大概是迄今為止地方政府發布的最嚴核酸令。

因為引發巨大爭議，四平市防控指揮部在通告發布當晚就做了修改，取消了行政拘留、罰款、納入失信人員名單的懲戒，僅保留賦黃碼的措施。但如此做法卻並非孤例，因此仍舊有在法律上再討論的必要。

二、核酸檢測的法律依據

《傳染病防治法》中涉及個人必須接受傳染病調查、檢驗的條文首先為該法第12條，「在中華人民共和國領域內的一切單位和個人，必須接受疾病預防控制機構、醫療機構有關傳染病的調查、檢驗、採集樣本、隔離治療等預防、控制措施，如實提供有關情況」。對於疾病預防控制機構而言，採用核酸檢測進行事先預防的依據在於該法第7條，「各級疾病預防控制機構承擔傳染病監測、預測、流行病調查、疫情報告以及其他預防、控制工作」。此外，該法第52條同樣規定，「醫療機構應當實行傳染病預檢、分診制度；對傳染病病人、疑似傳染病病人，應當引導至相對隔離的分診點進行初診」。由此來看，接受調查、檢驗和樣本採集是個人在傳染病爆發流行時應履行的協助配合義務，而核酸檢測也同時具有傳染病監測和預檢的屬性。

三、不測核酸就拘留合法嗎？

即使個人負有協助配合義務，但不履行此義務就被行政拘留、罰款就合法嗎？在疫情防控過程中，很多地方政府對公民違反疫情防控規定的行為予以處罰時都會訴諸《治安管理處罰法》第50條。四平市疫情防控指揮部在通告中雖未提及上位法依據，但在送達給當事人的拘留處罰決定書中所引用的也是這一條。

依據《治安管理處罰法》第50條第（一）項，「拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令的，處警告或者二百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以並處五百元以下罰款」。但將所有違反當地疫情防控指令的規定都視作「拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令」，並附上罰款和拘留的懲戒，卻是對此條的擴張解釋和過度適用。

仔細審視此條會發現，「緊急狀態」和「決定命令依法發布」是適用此條進行處罰的必要前提。對於何為「緊急狀態」，我國《憲法》有明顯限定。《憲法》第67條第（二十一）項規定，「全國人大常委會決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態」；第89條第（十六）項規定，「國務院依照法律規定決定省、自治區、直轄市的範圍內部分地區進入緊急狀態」。由此來看，《憲法》對「緊急狀態」的宣布持相當審慎的態度，其主體只有全國人大常委會和國務院，而國務院也只能在有法律明確授權時，才能對省、自治區、直轄市範圍內的部分地區宣布進入緊急狀態。而傳染病的爆發流行僅屬於《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》中所稱的「突發公共衛生事件」，此時各地進入的也只是「應急狀態」而非「緊急狀態」。這兩個概念之所以要嚴格區分，是因為「緊急狀態」是非常法律狀態中的極端事例，其會對一國的政治、經濟和個人權利產生極大影響，只有不得已才會採取。這也說明地方政府並無權擅自宣布該地進入「緊急狀態」。

再從「依法發布的決定、命令」而言，上述適用前提也不存在。在實質意義上，「依法發布」中的「依法」首先要求決定、命令符合法治的正當要求；在形式意義上，既然《憲法》第89條第（十六）項都規定，國務院宣布緊急狀態也必要有全國人大或全國人大常委會制定的法律作為依據，那麼此處「依法發布」中的「法」同樣應做限縮性解釋，專指狹義的法律，而並不包括行政法規、地方性法規、規章，當然也不包含各地疫情防控指揮部所發布的規範性文件。由此來看，所謂「不測核酸就拘留」根本無法適用《治安管理處罰法》第50條。

而對《治安管理處罰法》第50條第（一）項進行限縮性解釋，同樣符合行政法理在對法律意涵存疑時，應儘量採取有利於相對人解釋的要求。相反，若無限擴張對本條的解釋必然會導致處罰的泛化。這一點在很多極端疫情防控舉措中已有明確呈現。一些地方政府的防控指揮部擅自在《傳染病防治法》《突發事件應對法》和《突發公共衛生事件應急條例》之外為個人在疫情防控期間增設義務，或者超出上述法律授權而採取極端強硬的防控措施，之後再附以《治安管理處罰法》第50條作為懲戒威脅，由此才會出現「惡意復工被拘留」、「無證下田被拘留」等諸多極端事例發生。

與《治安管理處罰法》第50條一樣被擴張適用的還有《突發事件應對法》第66條，「單位或者個人違反本法規定，不服從所在地人民政府及其有關部門發布的決定、命令或者不配合其依法採取的措施，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰」。擴張解釋和過度適用使上述條文就像氣球一樣被徹底吹爆，而其背後原因又都在於，其忽視了即使是應急狀態下同樣應謹守法治界限的誡命，誤認為防控措施只要為了公益防衛的目的，只要有應急狀態作為前提庇護，就自然而然地獲得了正當性而無需再接受法治檢驗。

四、拘留以外的懲戒同樣於法無據

除擴張解釋《治安管理處罰法》外，四平市防控指揮部在通告中擅自決定對不測核酸的市民予以行政拘留和罰款等處罰，同樣違反了行政處罰設定中的法定原則。為防止行政機關濫設處罰、濫施處罰，《行政處罰法》明確規定唯有法律、法規和規章才能設定行政處罰，而限制人身自由的處罰只能由法律來設定。憑效力等級僅是行政規範性文件的防控指揮部指令，就對個人設定行政拘留、罰款同樣屬於懲罰的濫設和濫施。

此外，《行政處罰法》還明確規定，「設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當」，這一點同樣是比例原則的基本要求。無故不測核酸可能會導致政府無法提前預判、精準防控，但此類行為的危害後果卻無法與明知自己罹患傳染病而拒絕治療、拒絕隔離並引發疫情傳播擴散的行為相提並論。政府對此類行為通過健康碼彈窗或區別賦碼的方式予以提示就足以干預，而根本無需藉由行政拘留、罰款的方式。而一次未測就要求補繳此前所有的檢測費用更屬於變相的罰款處罰。

在最嚴核酸令中，除常規的拘留、罰款外，四平防控部甚至還祭出納入失信懲戒名單甚至在媒體上曝光的懲戒方式。據報道此前已有多名未參加核酸檢測的市民在當地媒體上「承認錯誤」。如果說拘留罰款是限制當事人人身自由、剝奪其財產權利，而納入失信懲戒名單甚至是在媒體上公開曝光就已經屬於對個人聲譽的嚴重毀損。如此嚴苛的懲戒既在個人未履行配合檢驗義務的行為上不當聯結了根本沒有法律依據的處置，也貶損了個人的人格尊嚴。

疫情防控期間，個人為公共防衛的目的需積極配合政府的調查和檢驗，但這並不意味着政府對個人未予配合的行為就可以隨意啟動嚴苛的懲戒機制。簡單粗暴的防控政策不僅於法無據，還會激發起市民的反感和牴觸，也根本無助於《傳染病防治法》所設定的「依靠科學、依靠群眾」的目的實現。

五、常態化核酸的法律隱憂

因為奧密克戎變異株的影響，加之很多城市出現大規模感染，全員核酸檢測迄今已成為關鍵性防疫手段。尤其是很多城市相繼規定公民出入公共場所必須出示48小時內的核酸檢測證明，健康碼的掃碼登記和健康自查頁面也直接關聯核酸檢測時間，更使核酸檢測成為個人的生活必需。

但常態化核酸檢測帶來的法律風險也不少，首先是政府為此耗費的巨額經濟和人力成本。全員核酸消耗的經濟成本肉眼可見，可各級政府如何支付這筆開支卻鮮有明確說明，是否符合預算要求也處於黑箱之中，這也給公眾監督帶來困難。其次是因為巨大的市場規模和利益驅使所導致的核酸檢測造假事件頻發，這同樣跟信息不透明、監管不力有關。最後還有常態化核酸對普通個體造成的沉重負累以及政府為推行常態化核酸所付出的高昂執法成本。而上文所討論的不測核酸就拘留的極端事例同樣是在核酸檢測日漸常態化的背景下產生。這些都引發我們思考如何科學確定檢測頻次和篩查範圍，而不致使核酸檢測經由常態化而滑向資源浪費、收效甚微的過度化。

在國家衛健委2022年發布的《區域新型冠狀病毒核酸檢測組織實施指南（第三版）》中，對「科學檢測策略」規定如下，「設區市聯防聯控機制要根據流調溯源、密接人員推動等情況，研判疫情傳播趨勢，第一時間科學劃定風險地區和區域核酸檢測範圍並動態調整」。根據這份指南，每日一檢、隔日一檢甚至是3日一檢都不是所有城市進行疫情防控的必要舉措，而有其適用前提。「原則上，疫情發生後的前3日，每日開展1輪區域核酸檢測，摸清社會面潛在風險；之後根據流調溯源情況、社區封控範圍、核酸篩查結果等綜合研判，確定後續的篩查範圍和頻次」。由此來看，即使是疫情後的密集性核酸也並非固定不變，各地政府需根據疫情傳播趨勢進行動態調整，而最終目標則是「逐步縮小核酸篩查範圍、提高篩查精度、科學精準篩查」。此外，為避免各地政府過度倚賴核酸檢測作為防疫手段，這份指南中還特別指出，「各地可結合新冠病毒抗原檢測有關要求，推進抗原篩查、核酸診斷的監測模式，增加抗原檢測作為區域核酸檢測的補充手段」。這一點同樣是基於節約成本、避免負累的考慮。

在國家衛健委5月20日關於核酸檢測的回應中同樣提及，「常態化核酸檢測是根據當地疫情防控需要決定的，並非要求所有城市均建立15分鐘核酸採樣圈，主要是集中在輸入風險較高的省會城市和人口千萬級城市；也並非要求所有人群均48小時檢測一次，具體檢測頻次由當地根據疫情發生發展情況和防控需要，因時因勢確定」。

由此來看，如何確定核酸檢測的頻次和篩查範圍，各地政府需根據當地的疫情趨勢進行綜合研判後進行妥適權衡，不能為規避防疫責任、謀求短平快的效果就無限度、高頻次地進行全員核酸檢測，尤其是不能不假思索地就將核酸檢測與公民的個人自由與法律責任互相捆綁。任何公共政策的確定和選擇背後都關涉個人權利和社會成本，這也要求政府在決策時應謹守科學、理性和審慎的態度，由此才不至於使某些僵化過度的政策選擇最終造成不可控的負面效果。

在疫情防控中，政府總是倡導市民非必要不聚集，非必要不出城，其實在目標設定和手段選擇之間理性權衡，不用過度手段去追求行政目的，也同樣適用於政府的決策選擇。