北院與南院：國務院回歸政務院

今年中國兩會3月11日結束。本次兩會的一個意外，無疑是總理記者會的取消，對此，外界有着太多的評論和猜測，其「風頭」蓋過了兩會其他的內容和議題。相比之下，國務院組織法的修訂沒有引起外界應有注意。也許人們認為這只是一項法律的修改，但其實這兩者有着內在關聯，因為如果通過新修訂國務院組織法來強化國務院作為最高行政機構的法律地位，那總理記者會就不會被取消，反之，則可以從總理記者會的取消，推導此次修法是要弱化國務院的現有地位。事實也是如此。

中國的國務院和中共的黨中央，同在中南海，前者在北院，後者在南院。所以國務院和黨中央的關係，向來被看作北院和南院的關係。兩院人員有很大交叉，北院的領導幹部，基本都是南院成員，也許一些人在南院還有辦公室，但是北南兩院的職能，區分是明顯的，即便在這幾年黨政合一的情況下，通過這種職能的區分，北院也獲得了不同於南院的某種或許不僅僅是名義上的「獨立性」。

政務院不是國務院

不妨簡單回顧國務院歷史，能夠更好理解這種關係。國務院是隨着中共1949年10月宣告建立全國政權後成立的，當時稱作政務院，1954年才改稱國務院。這兩個名稱雖是一字之差，但卻意味着兩者的權力、地位和職能並不一致。如今的國務院，被憲法定為中央人民政府，是中國最高行政機關，也即全國人大的執行機關，而政務院的法律地位是中央政府領導下的「國家政務的最高執行機關」；換言之，政務院本身不是中央政府，它只是中央政府的一個組成機構，同它平級的還有1952年組建的國家計委，分割了它的經濟管理權限，政務院也並無管理軍事的職權，不設國防部。

再從人事看，時任中央政府主席是毛，政務院總理是周，國家計委主席是高崗，周雖然在黨內排名第三，高於高崗，可高崗是中央政府副主席，在行政系統排名要高於周。政務院的這種地位和組織結構的設置，使得其職權位階和規模要低於後來的國務院，也導致總理在對外事務上不能作為國家的行政首腦代表中央政府，實際上和台灣五權憲法之下的行政院有點類同，或者類似總統制下的政府，但中國不是總統制國家，而是中共的一黨專政，這很不利政務院作為國家政務執行機構開展工作，所以調整勢所必然。

40年不修法，國務院具有某種程度的「獨立性」

1954年國務院的組建，從憲法和法律上確立了此後幾十年中國政府的基本架構。儘管在文革頭幾年，國務院的權力和管理受到那時混亂的國家形勢的極大衝擊，但在文革結束尤其1982年現行憲法和國務院組織法頒布後，國務院的定位和權力結構得到規範，它的地位和職權比起議會制國家的政府要少，但高於像韓國和法國這種總統制國家的政府，也高於台灣的行政院。作為中共領導下的中央政府，由於政治體制改革實行黨政分開原則，國務院進一步獲得了相對黨中央的某種獨立存在的價值，並得到憲法和法律一定程度的保障。尤其在某些時期，如果國務院有一位外界公認的強勢總理，這種獨立性還會得以強化。

不過，1982年到現在，40多年過去了，中國社會在這期間經歷了非常大的變化，很多法律都修訂了多次，就連憲法都修改了5次，可國務院組織法在本次兩會前都未修訂，這在中國確實可稱得上罕見，說明國務院作為中央政府的內部組織結構，在這個變動不定的大轉型時期具有相當的穩定性，但這並不意味着國務院組織法就沒有修改的必要或者修法就一定是壞事，關鍵在如何修法。我們看到，在這40年裡，中國政府的機構改革前後進行了幾輪，職能也有所調整。所以，對外界來說，有一個疑問，為什麼是本次兩會修改該法而不是前兩年李克強在任時就把它修了，如果修法有利於加強國務院的權力，李克強大概不會不力主修訂它。

從程序上說，作為一部規範國務院的法律，應該是國務院先提出修法動議，然後中央研究，再報全國人大。這部法律沒在李克強在任後期提出，合理的解釋是，李可能不同意修改，因為他知道在當下的政治狀況下這個修法對國務院一定是不利的。而對南院的中央來說，該法的修訂與否，並不影響南院凌駕於北院這個事實，如果在李不願修法時強逼他修法，會破壞兩院假裝的和睦狀態，有可能讓兩院的緊張關係公示天下，所以既然不是馬上非修不可，北院不想修就姑且讓它一把，反正李過不多久就要到點下台。

修法讓黨政完全合一同體

但是在李強正式接任總理後，修改國務院組織法的事就不能再拖了。因為憲法和其他重要法律都寫明習思想的指導地位和黨的集中統一領導原則，在一部規範中央政府的法律中，沒載明這兩點，表明南院的權威性還沒有全面覆蓋北院，這怎麼可以！從法律角度說，沒寫入這兩點，國務院理論上可以不那麼積極地遵守憲法有關南院領導人的法律地位要求。憲法雖是母法，有最高的法律效應，節制其他法律，可其他法律在實施過程對如何落實憲法要求，還是有個態度和程度上的差異，未必要嚴絲合縫地遵守憲法規定，只要不違憲就行，但假如國務院組織法明確寫上它們，北院就得不折不扣地遵守執行。

所以，不管是李強得到南院的授意還是為表徹底臣服南院之心，他就任後做的第一件事就是修改國務院工作規則，把國務院變成一個政治機關，強調它的政治屬性，對國務院的定位是當好貫徹黨中央決策部署的執行者、行動派、實幹家。李強多次在不同場合強調這一點，包括這次政府工作報告。事實上，國務院工作規則已在2018年修改過一次，但這次修改顯然沒有滿足南院的要求，因此，2023年的再修改，在總則中刪除了從馬列到毛思想、鄧理論、三個代表一直到科學發展觀的這個長表述，只留下以習思想為指導，並增加「堅決維護黨中央權威和集中統一領導」這一句。此外，總則也專門增加一段：「國務院工作人員要旗幟鮮明講政治，深刻領悟『兩個確立』的決定性意義，增強『四個意識』、堅定『四個自信』、做到『兩個維護』……把黨的領導貫徹落實到政府工作全過程各領域」，並在工作原則一章，增加「完善黨中央重大決策部署落實機制，健全和落實請示報告制度，重大決策、重大事項、重要情況及時向黨中央請示報告」一款。

國務院工作規則的修改雖然充分反映了南院的要求，可它畢竟只是國務院的內部規章，法律位階不高，接下來當然就需要在法律層面明確這個新的政治定位，所以去年9月，當局啟動了國務院組織法的修改程序。人大副委員長李鴻忠面對3000多名人大代表就此所作的修改說明毫不遮掩地道出了南院對修法的「心聲」，即修改國務院組織法的首要政治要求，就是明確國務院堅持中共領導，明確黨和國家的指導思想特別是習近平思想作為國務院各項工作的指導思想，並將堅持以習思想為指導、堅持黨的全面領導等重要內容載入國務院組織法。

中南海的北院和南院雖然處在同一權力體系下，但過去常常有着微妙的芥蒂，這次國務院組織法的修改，將北院某種名義或形式上的「獨立性」也抹去，讓它完全淪為南院的執行機構，表面看似還是一個中央政府，但實質上回歸中共建政初期的政務院，標誌着黨政完全合一同體。歷史可謂轉了一個圈，又回到原點。

全文轉自美國之音